币原外交的第二个时期是轰炸锦州及10月13日至24日理事会讨论美国观察员是否出席理事会和关东军撤兵问题的时期，也是日本从所谓不扩大转向不撤兵的时期。

10月8日，关东军轰炸锦州。这是对张学良的东北政府及其军队的轰炸，但也是由于关东军对币原外交不满，所以在这次行动中轰炸了与列强利益有着直接关系的北宁线，从而激化了欧美列强与日本的矛盾，使币原外交在国联的信誉一落千丈。石原莞尔在轰炸锦州之后评价其作用说：“这样一来，日本政府在国联的信用就完全告吹了。”[46]当时，南次郎陆相也对币原外交不满，曾对币原说：“日本退出国联不是更好吗？”[47]

经过锦州的北宁线与英国资本有关。所以英国对轰炸锦州格外关心。10月10日，英国大使反驳币原外相的辩解：“我认为侦察机和轰炸机的性质不同，它是以轰炸为最初目的而行动的”，同时提醒币原外相：“该铁路与英国资本有关，英国政府也感到有某种利害关系”。[51]币原外相辩解说：“我很清楚京奉线与英国方面有着利害关系，并接到我方飞机妥善注意不会破坏铁路的报告，本大臣却未闻有阁下所说的破坏铁路和工厂之事。”[52]

轰炸锦州对美国也是一个很大的打击。美国政界对日本产生了极大反感。美国政府一改以往对国联的态度，决定和国联合作，12日向日本政府提出了抗议轰炸锦州的备忘录。外务省警惕美国的这一动向，采取了阻止美国与国联合作的对策。而美国也不想直接干涉。10月13日美国各家报纸报道：“美国政府认为此次满洲事件可以通过日中两国间的直接交涉解决，因而对两国没有施加任何压力的意图，当然也没有直接干涉之意。”[53]

由于币原外相和外务省驻外机关的辩解，国联和美国没有对轰炸锦州采取什么特别措施，只是在中国代表的要求下，预定在10月14日召开的理事会提前在13日召开了。

这次理事会的议题焦点是美国观察员出席理事会和日军撤军问题。

轰炸锦州激化了日本与列强之间的矛盾，美国采取与国联合作的态度，国联也希望美国观察员出席理事会并采取共同行动。日本驻国联事务局长泽田“担心国联和美国同心合力，出现共同对付日本的形势”[54]，14日他警告国联秘书长德拉蒙德：“如果邀请美国参加理事会，将视为国联和美国共同对日本施加压力，这将益发刺激国家舆论，且使之陷入僵局，导致难以解决时局的危险。”[55]在15日下午召开的不公开理事会上，讨论美国观察员出席理事会的问题，日本理事“着重指出法律上的疑点，并强烈反对”[56]，但表决时，仅有日本反对，因此决定邀请美国观察员参加。币原外相不顾理事会已经作出的决定，17日指示驻美大使出渊向美国国务卿建议不要主动派遣观察员。但是，美国拒绝了这一意见；16日观察员吉伯特已经出席了理事会。

美国观察员出席理事会后，外务省表面欢迎，却努力阻挠美国在国联采取强硬的态度。同时，币原威胁国联说：“如果国联将来在其他问题上也像这次一样，以压迫的态度对待我方，那么不仅是满洲事变问题，很难保证不发生诸如决定帝国如何对待整个国联关系的事情。”[57]

美国观察员出席理事会是美国和国联合作的第一步，但并不表明美国已经完全和国联站在统一战线上。17日，在中日两国理事缺席的理事会上，美国观察员提议根据《巴黎公约》向中日两国提出终止战斗的警告。理事会根据这一提议起草了警告案。这一方案没有区别侵略和被侵略的界限，只是要求中日两国停止军事行动。这是一种不平等要求。10月22日，日本政府针对这一方案进行狡辩：“9月18日夜间以来所采取的军事行动完全是针对中国军队及匪兵的非法攻击，基于我军自卫和保护南满铁路及帝国臣民生命财产之必要，我帝国政府完全没有为了解决与中国的各种悬案而诉诸战争的考虑”，中国人民的抗日运动“不能认为是符合《巴黎公约》第二条的明文规定或其精神的”，诬陷作为被侵略者的中国人民的抗日运动违反了《巴黎条约》的第二条。[58]19日，币原外相对英国大使也说道：“应该明白，中国所进行的‘抵制日货’等其他各种反抗运动不能视为和平手段，现在中国正利用这种非常手段来努力达到自己的目的，上述通告是希望《巴黎条约》第二条能够阻止中国的行动。”[59]由于日本政府和外务省的上述反驳，《巴黎公约》第二条没能发挥任何效果。

理事会的第二个焦点是撤兵问题。泽田向币原外相报告说：“现今国联最重视的问题是实行撤兵，在即将召开的理事会上，我方有必要极力陈述在目前的形势下，绝对不能撤兵的理由”。为此，日方提出了“尊重条约论”。泽田认为，在9月的理事会上提出的如果确保生命财产便撤兵的说法，“在中国方面看来，便是因为我方未能完全撤兵，所以不能完全保护生命财产，其结果将争论不休”[60]，而“这次我方出兵，在于保护在满日人的生命财产，同时也是使中国尊重我方条约上的权利，除此并无他意。即将保护生命财产论及构成事变真正原因的尊重条约论作为我方辩论的论据，可在一般舆论方面加强我方的立场”[61]。他向币原外相提议：采纳南京政府撤回的宋子文方案，即组建日中共同委员会，由该委员会商讨各种悬案，“使理事会在该委员会的任务完成之前，延期讨论本事件”[62]。这个“条约尊重论”利用列强都有迫使中国方面尊重侵略条约的帝国主义共同点，认为即使日本不撤兵，列强也能谅解，以此获取列强的同情和支持。

币原外相赞成泽田的意见，9日连续向泽田发出了题为“关于中国方面侵害日本在满权益状况等应唤起国联的注意”“关于中国方面妨碍大正四年协约之商租权的状况”“关于满洲的中国官员压迫朝鲜人及日本人的实情”“关于中国方面对铁路的妨碍行为”的电报，指示如何对付国联和中国的撤兵要求。

基于这个方针，日本政府在10月9日确定了通过日中直接交涉应缔结的五项协定大纲。这一大纲的一、二、三项只是形式，第四项的内容是：“中国政府约定对在东北诸省内任何地方居住、旅行及从事商业、工业、农业和其他和平业务的日本臣民，在其活动不危害公共秩序及安宁的情况下，予以适当而有效的保护”[63]；第五项的内容是：“为了增进日本国政府及中国政府在两国铁道系统的相互关系中的友好合作，并防止破坏性的竞争，以及为了实施日本国及中国之间有关东北各省铁路现行条约的规定，在南满铁道株式会社与东北各省的有关官厅之间，应不再迟疑地缔结必要的协定。”[64]这些内容反映了日本政府以关东军的军事行动为背景，试想一举解决“满蒙问题”的侵略意图。而且是以中国方面不能承诺的事项作为撤兵条件的。对此，泽田也承认，“根据本使的经验判断，鉴于蒋介石政府的不稳定地位以及学生团体等强硬的中国舆论，难以想象南京政府能够就此事件进行直接谈判，即使答应直接谈判，其结局也难以期待其全部承诺我方之五项大纲”[65]。日本政府明明知道中国方面不能接受，反而提出这种五项协定大纲，明显是企图将其作为不撤兵的借口。币原于9月30日就曾说过“帝国之部分军队在附属地之外的现状，与今后的争议交涉是属不同的问题”[66]，但现在却把直接交涉作为撤兵的先决条件，将撤兵这个另外的问题与交涉联系起来了。这是币原外交为了不撤兵而制造出来的对策。这表明日本政府9月30日的声明不过是为了博取国际好感的一种手段。

泽田向国联议长白里安和秘书长德拉蒙德私下透露了日方的协定大纲，以期得到国联的支持。白里安表示：“国际最关心的事情是撤兵未了，中国方面在撤兵未了的情况下，是不能承诺某种基础上的直接谈判的，这是最为困难的问题。”国联办公厅主任莱杰也说：“第四及第五项是实质问题，撤兵之前不能进行谈判。”[67]英国外交大臣西蒙也表示反对，他说：“所谓确保铁路之事，我是第一次听说。”[68]泽田辩解说：“本使以往所声明的，不过是抽象的原则，如果对日本人生命财产的安全作出具体的说明，那么财产当中最为重要的部分便是铁路。”[69]与此同时，币原也对国联和英国的异议进行了强硬的辩驳。

在日本与国联就撤兵问题处于全然对立的情况下，国联方面主动与日本妥协，采取了让步的态度。19日，白里安对泽田试探说：“如果日中就前四项达成协议后日方就立即撤兵的话，那么世界舆论则将称赞日本公正而稳健的态度。在实施四个条款方面，是否需要国联的援助？”[70]这时，泽田也感到有和国联妥协的必要，便向币原提出：“在某种程度上缓和作为撤兵之前提条件而实施协定大纲的方针，此时是绝对必要的。”[71]其理由是：“最近当地的对日气氛明显恶化，特别是在美国参加会议问题上，因为我方采取的态度过分强硬，所以行政院内部加强了反对我方的团结，有使我方事实上处于孤立无援之虞。”[72]币原也担心出现不利的国际环境，于是将第五项的内容作了部分修改，将其改为中国政府有义务执行现存两国条约中有关满洲铁路的规定。这种修改只是简化了第五项的内容，并没有实质上的变化。币原强调：缔结五项协定大纲，是“任何压力也不能改变，任何环境也难以动摇的”[73]。

德拉蒙德为了解决日本与国联之间的僵局，于20日向日本代表杉村阳太郎出示了三种解决方案。第一种方案是，将日方的大纲方案纳入9月30日行政院会议的决议范围之内，行政院劝告中日两国立即就撤兵及安全保障问题开始直接谈判，行政院暂时休会3周，在确认直接谈判的结果后复会。第二种方案的内容是，日方在行政院会议上就大纲问题发表有必要实现协定原则的声明，而中国方面正式承诺，尔后行政院会议暂时延期3周。第三种方案是，在前两个方案都不能接受的情况下，由两个当事国之外的其他理事国提出全体赞成的原始方案，然后征求当事国的意见。[74]第一、第二两种方案接近日本的主张，是撤兵与谈判并行的妥协性方案。德拉蒙德私下表示，第一方案充分容纳了以往日本的所有主张，希望日本接受这一方案。泽田向币原外相报告说，“我个人认为”，第一方案“最符合日本的要求”。[75]驻英大使松平、驻德大使小幡、驻比利时大使佐藤也建议币原外相接受第一方案。币原外相打算接受他们的建议，以推进既定方针。22日，他向泽田发出训示电报：采纳第一方案的宗旨。[76]但是第一方案将撤兵时间限制在3周内，因此币原外相在第一方案的后面添加了修改条件：一旦理事会延期，日本政府将随时向国联通报直接谈判的经过。[77]这个条件是企图排除国联对撤兵问题的干涉，使日本掌握直接谈判的主导权。

但是22日国联五人委员会在德拉蒙德的第三方案，即日本认为最坏的方案之上，提出了7项决议案。决议案的第一项着重针对日本代表的有关声明：日本政府在确保日本人的生命安全及其财产安全的情况下，将其军队尽量迅速继续撤退至铁路附属地内，[78]规定日军早日撤退。第六项规定：在完成撤兵的同时，建议日中两国政府就两国间的一切悬案，特别是由最近事件产生的一些问题和由满洲铁路状况引起纠纷的相关问题，开始直接谈判。[79]即规定首先日本要撤兵，然后进行直接谈判。这表明国联由德拉蒙德第一、第二方案中直接谈判和撤兵并行的提案转变为首先要求撤兵的方针。

这一决议草案对日本非常不利。日本代表反对在22日下午的公开理事会上讨论这个草案，并在要求会议延期的同时，起草了针对此决议案的修正案。修正案要求国联“再次谅察日本代表于10月13日所作的声明：通过实现日中两政府间的先决性协定，即保证日本人的生命及其财产安全的根本原则，使人心稳定及事态缓和的同时，日本将依然驻在铁路附属地外若干地方的军队撤退至附属地内，希望国联以实现此协定为目的，建议日中两国政府立即进行协商”[80]。外务省坚持以直接谈判作为撤兵的先决条件，并且添加了：在缔结协定后如果人心不稳定、事态不缓和，[81]则不撤兵等新条件。

其次修正案提出“任何时候都不允许理事会召开会议进行新一轮的审查”[82]，企图延期重新召开理事会的时间。这是因为理事会决议草案规定了关东军要在11月16日之前完成撤兵的缘故。

币原外相赞成日本代表的修正案。他反对理事会决议案，因为该方案以完成撤兵为日中直接谈判的前提条件。[83]他希望采用德拉蒙德第一方案或日本代表的修正案。

日本代表在23日的理事会上提出了日本方面的修正案。中国理事反对日本的修正案，表示接受理事会的决议案。

24日下午第十六次理事会对决议案进行记名投票。芳泽理事反对说：“这件事关系到日本的死活，不能接受这种不满足日本方面要求的原始方案。”[84]理事会的决议案需要全体理事赞成才能成立，因为日本的反对而成为废案。在这次理事会上，由于日本代表强硬的外交政策，中国和国联试图通过决议使关东军撤兵的努力失败了，日本外务省则通过外交成功保障了关东军的军事占领。

那么，国联方面为什么不以德拉蒙德的第一方案，而是以第三方案为基础起草决议案呢？这是日本和列强之间矛盾激化的必然现象。当时《伦敦泰晤士报》报道说，根据来自东京的电报，第五项意味着履行1915年的日中条约。币原也说：“该条约是依照两个当事国的自由意志”而批准的，“该条约是现今维持满洲和平的基础”。[85]这意味着币原承认大纲第五项包含“二十一条”条约中有关“满蒙问题”的内容。与日本争夺中国的列强没有理由容忍日本的这种庞大的野心和欲望。因此，列强反对大纲，要求日本早日撤兵。

其次，在这个时期，关东军在政治和军事上双管齐下，向齐齐哈尔等北方城市推进，并派飞机轰炸了黑龙江的中国军队。这是日本向列强表示它要进一步扩大事态。所以，国联想利用日本认为最不利的第三方案来牵制日本的军事行动。

理事会结束后，日本政府于10月26日发表了第二次政府声明。这个声明毫无撤兵之意，声称“此时帝国政府如果单纯依赖中国政府的保障，将军队全部撤回满铁属地内，事态将更加恶化，并使帝国臣民的安全暴露于危险之中”[86]，公然表示坚持在附属地外进行军事占领。这个声明是不撤兵声明，意味着币原外交已由不扩大进入不撤兵阶段。