松平定信出任老中时的情况是：农村阶级分化加剧，破产农民不断流入城市；特权高利贷商人财势日益增长，市民生活贫困；武士债台高筑，幕藩财政更加拮据。在城乡人民暴动压力下，幕府被迫拿出20万两，高价买米配售市民，但仍无济于事，连旗本俸米都不断拖欠。定信为解救危机，进行了一系列改革，史称“宽政改革”。

宽政改革的重点是稳定封建小农经济。由于田沼时代农村阶级分化剧烈，农业人口减少，贡租收入难以保证，定信采取了如下的农村政策：（1）强制外出农民还乡。1788年12月后陆续对农民外流较多的东北及关东地方发布禁止农民外出作工令。规定外出作工者，须经领主许可，期限一年，到期必须归农。对还乡者，发给旅费及农具资金。（2）禁止堕胎、溺婴，发给抚育幼儿费。（但宽政后，农村人口仍少增加，所以德川时代日本人口始终未超出2500万至3000万。）（3）设立“人足寄场”即劳动收容所于江户石川岛（1790年2月）。收容捕来的所谓“浮浪之徒”，包括流入城市的农民、城市贫民或刑满无家可归者，强制劳动，学习技艺3至6年后，使就业或归农。这一制度也具有维持社会治安的作用。（4）设立义仓。在各地把军用米作为种子和调节米价用，贮入社仓，也用以备荒，称为“围米（常平仓）制”。（5）限制种植经济作物。为保证领主贡租收入，除米、油菜籽及棉花外，一律禁种。

在稳定农村经济的基础上，1770年起，便加紧征收贡租。当时定信指示地方官吏：“税重不会给农民造成困难，宽延则使村纪松弛；实衰微之根源。”继而命令对已实施定免法（定租制）地方贡租较轻者，改为检见法（勘查制）。经勘查增租后，再按新增标准定租。这种横征暴敛，激起农民的激烈斗争。

对于城市经济，定信采取了与田沼扶植特权商人、发展并垄断工商业等方针完全相反的政策。他压抑商品经济，企图倒退到自然经济。首先撤销田沼时代为实行专卖制而设立的人参座、铁座、黄铜座及批发行对油菜籽、棉籽油的垄断，撤销大阪原棉定期交易所（棉花投机机构），排除商业高利贷资本势力，由幕府直接统制商品流通。为解决幕藩财政困难。定信采取了一系列措施：（1）厉行节约。1987年8月发布3年俭约令。1789年3月又发布禁奢令，规定细则，严禁武士、人民服饰华美及制作买卖奢侈品。同年5月又发布5年俭约令，半减幕府支出，府内费用也削减三分之一。[238]（2）废弃债务。为救济武士，1789年9月发布《弃捐令》，强迫“札差”商人高利贷放弃6年前的债权，减轻5年以内的债息，分期偿还。[239]但这完全不能解决武士的根本问题。（3）物价、货币的调节。为制止涨价，1789年发布降价令，并加强10帮批发商公会。又为稳定货币行情，停止铸钱，收买铜钱，禁向江户运输钱币，但收效不大。为贯彻这些措施，布置密探，实行特务政治。（4）最后是肃正纲纪，要求官吏廉洁务实，反对贿赂和贪污挪用公款。