既然在高等教育领域引入市场机制能成为世界高等教育发展的普遍趋势，自然不会是个别人的主观喜好，而有相应的实践和理论背景，促成了这个趋势。促成这一趋势的因素如下。
一、高等教育大众化
20世纪60年代，西方发达国家先后进入高等教育大众化时代。高等教育大众化的主要指标，是一个国家进入高等教育机构学习的人数占适龄人口的比例。然而，除入学人数的增加以外，大众化还会给高等教育带来一系列的变化。其中最显著的变化，是高等教育机构由单一的、培养精英的机构，向多样化的、满足不同受教育者需要的机构转变。受教育者不再来自同一阶层，他们的知识和能力水平更为参差，希望从高等教育中获得的东西也很不相同；由于受教育人数大幅度增加，高等教育成为与公众利益密切相关的事业，对高等教育的民主管理不断蚕食传统的大学自治的领地。这要求有不同层次、不同类型的高等教育机构，而且，高等教育机构需要以更加灵活的方式，以更加关注受教育者的需要的姿态，为他们提供多样化的服务，同时，必须更加关注政府、社会、市场对高等教育的要求，而不再可以任性、自我满足，只关心自己的哲学和理想。
大众化使高等教育成为更加公众的事业，政府必须更加关注这项事业，承担更多的责任，它需要确保每个高等教育机构为其服务对象提供高质量的、满足他们需要的教育，但这不意味着政府可以以行政的手段，对每个高等教育机构进行安排。事实上，政府没有能力对每个高等教育机构做出既符合这个机构实际情况，又适应在这个机构接受教育的人的需要的安排。高等教育机构自身比政府更加知道自己如何才能获得发展，又能满足其服务对象的要求。高等教育机构要自我管理，但这种自我管理与传统的大学自治又不完全相同，大众化时代的高等教育机构，必须向它的资助者（经常是政府）证明自己是高质量、高效率的，向社会证明它的毕业生是高素质的，向它潜在的学生证明它提供的教育将为他们带来经济和精神方面的收益。
二、全球化竞争和知识经济的勃兴
“全球化”和“知识经济”是近些年来使用频率很高的词语，正是这两个方面，将高等教育与国家竞争力绑在了一起，高等教育被要求为增进国家竞争力服务。
全球化拉近了国家之间的距离，密切了国家之间的联系，这使得国家之间的竞争不可避免。全球化必然伴随全球竞争，而且，竞争的成败，关系到国家和民族的前途和命运，国家必然调动全部的力量，参与全球化竞争。全球化竞争是全方位的，涉及经济、军事、科技、文化等方面，但核心是经济和科技的竞争。
现代社会是知识经济社会，经济活动依赖科学和技术的发展提高效率。知识越成为生产力，人们越期望高等教育证明其具有生产性。科学和技术的发展有赖于高素质的人才。知识经济社会使得教育，尤其是高等教育，成为经济发展、社会进步、国家综合实力提高的重要推动力量，在面临激烈的国际竞争的时候，各国政府当然不会忽视教育的作用。罗纳德·里根是一位决心保持美国在世界的霸权地位的总统，在他任职时期，1983年美国就教育问题出台了题为“国家在危机之中：教育改革势在必行”的报告。“报告”认为，美国教育未能与真正的“全球竞争力”的认识和要求保持一致，“报告”要求提高教育质量，加强教育与经济的联系。[1]在英国，“大学管理者们想消除大学与企业之间的界限，以及教育商品的国内和国际‘市场’之间的壁垒”。[2]1988年，澳大利亚政府公布一份关于高等教育在经费、架构、管理、运作等方面的改革的白皮书，改革的目的是“把大学及学院的发展跟国民生产力及国债问题挂钩”。[3]
高等教育为了服务于经济发展和国家竞争力，必须进行改革。首先是在高等教育机构之间引入竞争机制，使得高等教育更有效率；其次是在高等教育机构内部推动课程改革，重点发展那些与提高国家竞争力直接相关的课程，培养实用型人才。1988年澳大利亚高等教育改革白皮书建议，“全面扩充高等教育系统，并且以那些与‘知识为本’及‘价值增多’的工业生产有关的学科，例如工程、电脑及资讯科学、商业研究及经济学、亚洲研究等作为优先选择”。[4]在美国，里根的报告出台后，文科以及关于环境、种族和性别平等等社会问题的课程，开始丧失经费来源。加拿大人口最多的安大略省省长说，大学课程里的人文科目应该统统砍掉，因为“它们完全不符合经济效益”。[5]
一方面，在这样的背景下，高等教育必须不断地证明自己是怎样服务于市场的，必须为提高国家在世界市场中的经济竞争力承担责任。高等教育再也无法保持洪堡和纽曼所倡导的，弗莱克斯纳和赫钦斯继承的传统，非功利，独立和远离于它所在的社会，不回应社会对它的具体的、个别的要求，而坚持其所谓“亘古不变的价值”。事实上，全球化和知识经济时代的高等教育已经无法完全摆脱市场设置的规则：实用的才是有价值的，有价值的才有存在的理由。
另一方面，全球化时代，国家的权力不断受到侵蚀[6]，而跨国组织，例如跨国公司、世界银行、国际经济论坛、地区合作组织等，发挥越来越大的影响力，国家不得不与这些组织分享权力，包括对教育的权力。[7]20世纪80年代初，美国成立了一个大学—企业关系委员会，负责规划、协调、处理大学与企业之间的关系。美国和加拿大两国企业联盟派生出美国企业高等教育论坛（BHEF）、加拿大高等教育论坛（CHELF），向政府和大学游说，让大学为经济全球化服务。[8]世界银行多年来一直在高等教育领域推行全球性的改革议程，这一“改革议程”的重要特性是“私有化、取消管制和市场化”。一份来自世界银行的改革报告不无自信地声明了这些原则：
改革议程……将倾向于市场，而不是公有制或政府计划与控制。决定高等教育市场方向的是市场资本主义与新自由主义的经济原则在几乎全世界的支配地位。[9]
三、公共教育财政危机
高等教育是一种非常昂贵的事业，在高等教育规模比较小的时候，政府尚可以承担高等教育的大部分费用，在欧洲，“从19世纪开始，由国家提供公办大学的经费成为高等教育运行的一种主要模式”[10]，在其他国家和地区，包括中国，也大致如此。然而，20世纪中叶以来，情况发生了变化，由于规模急剧扩大，而政府的公共财政支付能力的增长有限，单靠政府来负担高等教育的庞大开支已经不现实了。尤其是20世纪80年代以来，在新自由主义思想的影响下，各国政府纷纷采取了财政紧缩政策，在支持教育，特别是高等教育方面，政府也不再竭尽全力了，较过去，高等教育得到的公共财政支持，相对减少了。一个以芬兰、摩尔多瓦、波兰、俄罗斯、西班牙、瑞典和英国等欧洲7国大学的企业家精神为主要研究内容的项目“欧洲大学的企业化——在知识型欧洲社会所承担的责任”（EUEREK）揭示，自20世纪90年代以来，上述7国“对每个学生提供的公共基金逐年递减”。[11]在英国，20世纪70年代末，大学经费的90%来自政府，撒切尔政府上台之后，政府给大学的经费逐年减少，加上90年代以来大学招生人数激增，使得学生人均公共教育财政经费减少35%。现在，政府拨款占高等教育总经费的比例降到60%，在一些大学，甚至仅为30%。在美国，自20世纪70年代后期，在调整通货膨胀的基础上，州政府对高等教育生均支持额度一直处于下降的趋势，这种趋势到21世纪初也没有改善，参看图7-1。20世纪80年代，高等教育总经费的45%来自州政府，到了1993年，这个比例下降到35%。[12]同时，来自私有资源（学生学费、捐赠以及出售各种服务的收入等）高等教育经费占GNP的1.3%，而来自公共资源的高等教育经费占GNP的1.4%，两者大致相当。[13]在中国香港，1998—2001财政年度，大学资助委员会提供的财政拨款比前一个财政年度减少10%，2002—2005财政年度又减少4%。[14]在大学学额持续增加的背景下，大学资源不增反少。
在中国大陆，20世纪90年代末开始，由于高等教育招生规模急剧扩大，政府对高等教育财政拨款增长的速度，落后于高等教育经费增长的速度，使得政府预算内财政拨款在普通高等学校教育经费收入中所占的比例逐年减少，这个数字在1994年为72.57%，到2002年降到44.68%（见表7-1）。而在大学的基本建设投资中，学校自筹资金占主导地位。2003年教育部直属高校基建投资85.14%来自学校自筹，一些学校（比如中国人民大学和北京师范大学）甚至超过90%。[15]
图7-1 1988—2004年度美国公立高校州政府生均教育经费情况
资料来源：阿米·朱司曼：《21世纪高等教育面临的挑战》，载[美]菲利普·G.阿特巴赫、罗伯特·O.波达尔、帕崔凯·J.甘波特主编：《21世纪的美国高等教育：社会、政治、经济的挑战》，中国海洋大学出版社2007年版，第90页。
表7-1 我国普通高等学校教育经费收入结构（1994—2002年数据）
资料来源：王蓉：《从教育经济学角度看中国大学的人文建设》，载甘阳，陈来，苏力主编：《中国大学的人文教育》，北京生活·读书·新知三联书店2006年版，第431页。在这种情况下，高校不得不寻求通过多种途径筹集经费。提高学生学费是一个途径。在美国，20世纪80年代末，读完四年制私立大学并获学位只需7 万多美元，上公立大学只需3万多美元，到2002年，这个数字分别提高到13.4万美元和5.2万美元。高等教育不收学费和收费低的欧洲国家，也开始收费和提高收费的数额。[16]中国的高等教育也从不收费到收费，到学费数额不断增加，直至高等教育收费成为公众关注的热点。另外，高等学校不得不主动密切与企业的联系，通过为企业提供技术转让和知识服务、企业需要的课程、将学校的设施提供给企业有偿使用等途径，从企业获得更多的支持，甚至兴办校企，进行投资，直接从市场收益。争取捐助也是高校增加收入的途径，但高校自然懂得，只有符合捐助者期望的大学，才有可能获得捐助，而捐助者多数有企业背景。
四、新自由主义和新公共管理的兴起
新自由主义（new-liberalism）首先是一种经济学理论，出现于20世纪30年代的西方。资本主义世界的经济“大萧条”宣告了传统自由主义经济学的破产，经济学家也开始分化：以凯恩斯为代表的一批经济学家掀起一场针对传统自由主义的“凯恩斯革命”，强调政府对经济的干预；另一些经济学家继续坚持以亚当·斯密为代表的自由主义经济学的基本思想，但对传统自由主义思想进行了修改，形成了所谓新自由主义。当时的当政者选择了凯恩斯主义，成功地摆脱了危机。一直到20世纪60年代，新自由主义在西方都未能成为当政者的选择。
到20世纪70年代，情况出现了重大转折。1974—1975年，西方出现严重的经济危机，凯恩斯主义经济学带来的长期经济增长为“停滞—膨胀”所取代，经济状况急剧恶化，而凯恩斯主义经济学又无法提出有效的解决办法。新自由主义乘机对凯恩斯主义提出严厉的批评，并纷纷提出自己的经济学说和政策主张。1979年，英国保守党上台，玛格丽特·撒切尔出任首相，1980年，美国共和党人罗纳德·里根(Ronald Reagan)当选总统，采纳了新自由主义经济学主张。同时，新自由主义宣称，其学说可以帮助第三世界国家摆脱经济发展困境。伴随经济全球化的潮流，在80年代以后，新自由主义迅速成为最有影响的经济学说，甚至被称为“世界历史上最为成功的意识形态”和“全球的宗教”。
新自由主义有多个流派，但英国以弗里德里希·哈耶克(Friedrich August von Hayek)为代表的伦敦学派和美国以米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）、罗伯特·卢卡斯（Robert Emerson Lucas）为代表的芝加哥学派最有影响，三人分别在1974年、1976年和1995年获得诺贝尔经济学奖。
有人将新自由主义理论简明地概括为“三化”，即“市场化、自由化和私有化”。[17]新自由主义经济学主张，“使经济尽可能最大限度地自由化”，“尽可能最快地私有化”，要求在财政和金融方面采取强硬措施保证自由化和私有化的实施。不仅像英国和美国这样的市场国家在撒切尔夫人和里根统治时代市场化的范围和程度进一步加深，而且，像转型中的苏联一些加盟共和国和一些东欧国家，也按照新自由主义的设计，进行了“休克”式的市场化。
对高等教育来说，更为重要的是，新自由主义并不甘于将自己的理想限制在经济领域，它认为，在社会的其他领域，包括公共服务领域，同样可以以市场的方式有效地配置资源，而且，通过市场，而不是政府，配置公共服务领域的资源，不仅更为有效率，而且，更利于保护服务提供者和服务享受者的自由。正如巴里·斯马特（Barry Smart）对“市场社会”的描述：“这种社会不是通过设计，而是通过市场及其交易过程，通过为他人提供商品和服务，与向他人寻求商品和服务而实现其协调一致。”[18]艾瑞克·霍布斯鲍姆（Eric Hobsbawm）指出，在自由市场神学家如日中天的时节，国家观念甚至更遭到进一步的破坏，因为其时兴起了一股大风，使得许多原本在原则上由公共事业从事的活动，均被分解“回归”于“市场”之手。[19]新自由主义的意识形态排挤和部分取代了政府的政治行动。政府被削弱了，高等教育无可逃避地被置于新自由主义的管制之下，它为高等教育提出的原则就是“市场化”，即“根据市场模式，对高等教育的形式和内容进行调整”。[20]
20世纪80年代以来，西方国家兴起的“政府再造运动”，以及作为这场运动理论基础的所谓“新公共管理”（new public management）理论，可以看作新自由主义在公共管理领域的变身。“新公共管理”被冠以不同的名号，比如，“管理主义”（managerialism）“以市场为基础的公共行政”（market-based public administration）“企业型政府”（entrepreneurial government），从这些名目，就可以看出新公共管理的主要思想及其与新自由主义的密切关系。
新公共管理的目标被概括为3E，即经济（economy）、效率（efficiency）与效益（effectness），提出的实现这些目标的途径包括，在公共管理中引入企业管理的技术和市场机制；促进公共部门内部、公共部门之间，以及公共部门与非公共部门的竞争；某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给等。
“高等教育大众化和资源短缺被广泛认为是管理主义得以渗透高等教育领域的最直接的推动力。”[21]高等教育机构从传统的纯粹学术和文化教育机构，被重新定位为公营服务机构。[22]按照新公共管理的思想，高等教育机构的管理，要么由学术界自我改变传统的“象牙塔”管理方式，提高效率和效益，响应社会的要求，要么学术界就交出其对高等教育的管理权，由政府或其代理人以大型商业机构的准则进行管理。[23]高等教育机构别无选择。
[1] ［美］国家高质量教育委员会.国家在危机之中：教育改革势在必行［A］.瞿葆奎（主编），马骥雄（选编）.教育学文集·美国教育改革［C］.北京：人民教育出版社，1990.586-617.
[2] 赖斯·莱维多.新自由主义的高等教育议程［A］.［英］阿尔弗雷德·萨德-费洛，黛博拉·约翰斯顿.新自由主义：批判读本［C］.陈刚等译.南京：江苏人民出版社，2006.214.
[3] 亨特.充当一种志业的人格：人文学科的政治理性［A］.［美］依曼努尔·华勒斯坦等.学科·知识·权力［C］.刘健芝等译.北京：生活·读书·新知三联书店，1999.155-156.
[4] 同上，第156页.
[5] ［加］大卫·杰弗里·史密斯.全球化与后现代教育学［M］.郭洋生译.北京：教育科学出版社，2000.40.
[6] 关于全球化时代国家权力的衰弱，James N.Rosenau提出5个理由：第一，后工业时代微电子科技的发展缩短了各国间社会、经济和政治的距离，也促进了思想、意象、货币、信息的全球流动，因而大幅度地增进了人与物的跨国相互依赖；第二，空气污染、恐怖主义、毒品交易、金融危机及艾滋病等跨国问题的出现；第三，除了以上跨越国界的新问题，原属国内问题（例如农产品市场和劳动生产力）的国际化、人们不再像以往那么听从政府的管理等，都使国家解决问题的能力日益衰弱；第四，国家力量的衰微导致去中央化的发展趋势，和以往国家的强势作为形成强烈对比；第五，全球性的相互依赖扩展了各国人民的视野，并强化其反省能力，使其更不易臣服于国家的权威。戴晓霞.全球化就国家（市场）关系的转变：高等教育市场化脉络分析［A］.戴晓霞，莫家豪，谢安邦.高等教育市场化［C］.北京：北京大学出版社，2004.10.
[7] 1997年东南亚金融危机开始的时候，各国政府都制定了一些应对措施。然而1998年1月，国际货币基金组织、世界银行等国际组织的专家飞往这些国家，几天后便提出了全新的预算，要求取消补贴，控制（或放开）价格。结果是，民族国家的合法政府，却不得不执行未得到合法性认证的跨国组织的计划和意图。乌尔里希·贝克.全球化时代民主怎样才是可行的？［A］.［德］乌尔里希·贝克，尤根·哈贝马斯等.全球化与政治［C］.王学东等译.中央编出版社，2000.37.
[8] 照前麻省理工学院教授诺布尔（David Noble）的说法，美国企业高等教育论坛是“由工业界的总经理和主要的科研型大学的领导们发起成立的。这个组织的另一个主人便是美国教育委员会（American Council on Education），该委员会是一个高等教育贸易协会，成立于第一次世界大战期间，从那时至今，一直在大学里推行企业和军事议程。”［加］大卫·杰弗里·史密斯.全球化与后现代教育学［M］ .郭洋生译.北京：教育科学出版社，2000.59-60.
[9] 赖斯·莱维多.新自由主义的高等教育议程［A］.［英］阿尔弗雷德·萨德-费洛，黛博拉·约翰斯顿.新自由主义：批判读本［C］.陈刚等译.南京：江苏人民出版社，2006.209.
[10] 加雷斯·威廉姆斯.国家高等教育财政的理论与实践问题［A］.［英］玛丽·亨克尔，［英］布瑞达·里特.国家、高等教育与市场［C］.谷贤林等译.北京：教育科学出版社，2005.137.
[11] ［英］加瑞思·威廉姆斯.高校企业化管理［A］.国家高级教育行政学院.国际视野中的高等教育管理［C］.桂林：广西师范大学出版社，2006.75.
[12] ［美］詹姆斯·杜德斯达.21世纪的大学［M］.刘彤等译.北京：北京大学出版社，2005.141.
[13] ［美］马丁·特罗.从大众高等教育到普及高等教育：美国的进步［A］.［美］菲利普·G.阿特巴赫等.为美国高等教育辩护［C］.别敦荣等译.青岛：中国海洋大学出版社，2007.103.
[14] 莫嘉豪，罗浩俊.市场化与大学管治模式变迁：香港与台湾比较研究［A］.戴晓霞，莫家豪，谢安邦.高等教育市场化［C］.北京：北京大学出版社，2004.147.
[15] 刘向东，张伟，陈英霞.欧美高等教育机构经费来源及其启示［J］.高等教育研究，2005（5）.
[16] 刘向东，张伟，陈英霞.欧美高等教育机构经费来源及其启示［J］.高等教育研究，2005，（5）.
[17] 参看：什么是新自由主义.人民日报，2006-12-22，第九版.
[18] [英]罗纳德·芒克.新自由主义、政治学和新自由主义政治学［A］.［英］阿尔弗雷德·萨德—费洛，黛博拉·约翰斯顿.新自由主义：批判读本［C］.陈刚等译.南京：江苏人民出版社，2006.77.
[19] ［美］艾瑞克·霍布斯鲍姆.极端的年代（1914—1991）（下）［M］.南京：江苏人民出版社，1988.634-635.
[20] [英]赖斯·莱维多.新自由主义的高等教育议程［A］.［英］阿尔弗雷德·萨德—费洛，黛博拉·约翰斯顿.新自由主义：批判读本［C］.陈刚等译.南京：江苏人民出版社，2006.215.
[21] 孙贵聪.西方高等教育管理中的管理主义述评［J］.比较教育研究，2003，(10).
[22] 李晓康.管理主义、市场化与大学评价：香港的经验［A］.戴晓霞，莫家豪，谢安邦.高等教育市场化［C］.北京：北京大学出版社，2004.119.
[23] 美国社会学家马丁·特罗研究了管理主义对大学教育发展的影响。他认为，管理主义的概念可分为“软管理主义”（soft managerialism）和“硬管理主义”（hard managerialism）。前者认为，高等教育是一种自主的活动，深受传统与规范所影响而演变；若要改善高等教育的表现，便要建立有效而理性的管理制度，由学术界来规定管理阶层的功能。后者认为，政府和商界不应再信任学术界，因此采纳以大型商业机构的准则来制定拨款、管理与问责机制。李晓康.管理主义、市场化与大学评价：香港的经验［A］.戴晓霞，莫家豪，谢安邦.高等教育市场化［C］.北京：北京大学出版社，2004.120.