一般认为，现代高等教育起源于中世纪大学。中世纪大学在当时被称为“教师与学生的组合”（Universitas Magistrorum et Scholarium）。开始的时候是教师和学生为了研究、学习和教授高级专业知识自发组织起来的，具有行会的性质。行会是从事同一行业的人，为了维护共同利益而组织的团体，具有一定程度的自治性。当时国家权力弱小，法律制度和行政形态尚未完备，许多人为了保护自己的利益，加入各种团体，行会是这些团体中重要的一种。

这些大学在社会中的影响力越来越大，教皇多出于这些大学，法律、医学和神学的高级从业人员也多出于这些大学，使这些大学比一般的行会享有更为崇高的地位，它们在社会上和政治上受到优待。

欧洲中世纪文化败落，这些大学是当时文化和知识领域非常稀缺的资源，教会和世俗统治者都很需要这种资源。中世纪大学经常游刃于教会与世俗统治者之间，以及世俗统治者之间的冲突和斗争中，为自己争取到了不少特权。比如，1158年，神圣罗马帝国皇帝腓特烈一世（Frederick Barbarossa Ⅰ）下令对博洛尼亚大学法科的学生给予“特别保护”，并给予大学“免除一般裁判权之适用”的特权。这意味着，在一般情况下，大学具有对其学生和教师的独立审判权。大学的学生与校外人员或学生与学生之间发生诉讼时，由大学审理，学生和教师不受校外法律的约束。在当时，这被认为是大学不容侵犯的权利之一。1209年，牛津大学学生涉嫌杀人，警察入校捕人，引起学校与市政当局的争执，未获解决，部分师生遂迁至剑桥，成立剑桥大学。除了独立的审判之外，大学师生通常还有免除兵役和赋税的特权。

大学自主管理学校的事务。当所在城市政府或领主违背学校意愿，插手学校事务的时候，大学可采用“课业停止”以及迁移等手段与政府对抗。这些方法往往可以迫使城市当局做出让步，因为大学可以为城市或领主带来许多好处，“他们是一批不容忽视的经济上的主顾、能够为培训顾问和官员提供教育市场、为城市带来赫赫声望”[1]。当然，其他地方也会以更优惠的条件吸引大学迁入本地。1229年，英国国王亨利三世（Henry Ⅲ）曾向巴黎大学的师生保证，凡迁入英国者，可指定城乡地点作为“安身之所”，并有种种安全立法，让大学师生“安享自由及太平之幸福”。这使得大学所具有的自治权和特权日益扩大，在当时甚至类似于“国中之国”。[2]

不过，也不宜夸大中世纪大学的自治权。在大学获得的特权中，我们很少能看到学术方面的自治权利。对于一所大学而言，唯有学术自治的权利，才是核心自治权利。事实上，在中世纪，精神事务由教会负责，许多大学由于与教会有千丝万缕的联系，大学教师几乎全部是僧侣，大学的学术活动受制于宗教教义和教会认可的学术权威。

一些大学是由教会建立的。13世纪中期左右，教皇英诺森特四世（Innocent Ⅳ）在罗马宫廷建立大学，校长为红衣主教侍从，教师由教皇管理。[3]另一些大学是由教会学校发展起来的。巴黎大学就是在巴黎圣母院附属的天主教学校基础上发展而来的，学校校长是巴黎大主教的代表。学校的教学内容主要是“三艺”，至于“四艺”，非但不受重视，甚至其中的天文和音乐等内容，是教皇明文规定禁止研究和传授的。1215年，巴黎主教发布的敕令还禁止亚里士多德的形而上学，以及阿拉伯学者对亚里士多德著作的评论在大学中教授。[4]对中世纪的多数大学来说，教皇颁发的教学许可证是非常重要的，而获得许可证的基本前提，是这些大学的教学和研究不得与教会解释的教义相冲突。

教皇有时也可能发布谕令，赋予大学某些特权。1229年，巴黎大学师生通过迁校和罢课等手段，使得教皇格里高利九世(Gregory Ⅸ)于1231年颁布一系列章程，史称中世纪“大宪章”（Magna Charta）。宪章限制了巴黎主教对巴黎大学的许多权力，承认大学拥有独立的审判权和罢课权，并给予大学其他方面的种种优惠。这正好说明，中世纪大学的生存与发展，几乎完全受教皇的控制，它们是否能够自治或者自治的程度，取决于教皇的恩准。[5]

不仅教会，世俗统治者也建立大学，为其统治服务，这些大学的自治权利也受到很大限制。1224年，神圣罗马帝国皇帝弗里德里克二世（FriedrichⅡ）公布特许状，建立那布勒斯大学，为他的统治培养官僚，学校的所有教师、学生和课程，都在政府的控制之下。[6]有时，大学也可能成为教会和世俗势力斗争的牺牲品。教皇玻里费斯八世（Boniface Ⅷ）和法国国王菲利普四世（Philip Ⅳ）曾发生过激烈的冲突，巴黎大学不得不经常在教会和世俗势力之间，做出艰难的选择，有时它成为世俗势力的御用工具，作为国王攻击教会的理论代言人，而这又会遭到教会的报复。

在欧洲，进入15世纪以后，民族国家开始形成，在此过程中，教会的影响力逐渐减弱，而世俗统治者的影响力不断增加。两个事件推动了欧洲民族国家形成的进程，一个事件是15世纪欧洲国家间及国家内部的战争，另一个事件是16世纪开始的宗教改革。

15世纪，欧洲许多国家都陷入了战争，战争的发生是社会转型时期各种政治力量斗争的结果，比如，英、法战争实质上为了争夺王权。在战争中，法国人形成了法兰西的国家名称和法兰西民族意识，增强了国王的权力。而英国通过对法战争，以及国内的玫瑰战争，巩固了王权。正是此时，中国的火药传到了欧洲，推进了战争的进程。到15世纪末，原始的、封建的、地方性的资源权力已经消亡，“新的、更为集中的、更正规的权力在兴起”。[7]

16世纪兴起的宗教改革，被认为是欧洲北方文艺复兴运动的一部分。[8]按照罗马天主教的理论，信徒不能直接接近上帝，而必须以教会和牧师为媒介，才可以与上帝建立联系。这使得教会以罗马教廷为中心，建立了一个庞大的基督教王国。教会负责信徒的精神事务，而且经常干涉本应由国王负责的世俗事务。而北方的宗教改革家们提出，信徒与上帝的接近，无须以教会为媒介，只须以《圣经》为媒介，且要透过信徒的理性。这种理论动摇了罗马教廷的地位。在与罗马教廷的斗争中，北方的宗教改革家们得到了世俗力量的支持，建立了与世俗统治者关系密切的新的教会组织。在新教国家，罗马教廷的势力被严重削弱。

在这样的背景下，民族国家在欧洲出现了。新出现的民族国家有强有力的政权，对社会生活施行全面干预。欧洲的17世纪被称为“专制政治的时代”（the age of absolutism）。[9]政府推行重商主义，资本主义原始积累迅速发展，新兴资产阶级快速成长。

社会变革对大学产生的后果是，世俗政府利用政治权力和行政权力对大学施加更多的影响，而教会在精神领域对大学实施的控制并没有减弱。[10]

大学与政府的关系正在改变。一方面，政权的强大使其不再像过去一样，一味地迁就大学的要求；另一方面，大学数量越来越多，使其逐渐丧失了稀有价值，而且，随着大学规模和教学设施的不断增加，自由迁徙已经不可能了，传统的大学对抗政府维护自己特权的主要武器——罢课和迁移——失去了作用。同时，由于货币经济日益发达，大学财政的独立也丧失了。于是，大学原有的特权被慢慢剥夺。以巴黎大学为例：1437年，被剥夺了税务特权；1449年，司法特权被取消，直接隶属于巴黎最高法院；1499年，失去了罢课权。尽管15世纪以后，巴黎大学还保留了某些传统的特权，但实质上已沦落为法国国王统治的工具。

与此同时，许多国家的政府致力于建设新的大学。最早是西班牙。“由于西班牙重新从伊斯兰教徒的占领下收复而带来的进步，由于伊比利亚王朝统治的巩固，出现了新的教学机构。它们之中虽然有些是从以前就存在的学校发展而来的，但它们不再是自发的和像波伦亚、巴黎、牛津各大学那样逐步形成的。它们大多是在封建王侯和教皇的参与之下创建的真正公共性质的学校。”[11]新大学也开始出现在中欧、北欧和东欧各国。在这时期，经过改造和新建的大学有四五十所。这些大学的创建，虽然还在一定程度上依赖教皇，但是，政府的目的是希望它们成为民族性的和公共的教育机构。

民族国家建立以后，各国高等教育要与本国的政治制度和基本政策相适应，这使得学校自治在各国有不同的命运。

法国是一个具有集权主义传统的国家，教育管理体制也是其集权主义体制的一部分。巴黎大学比其他传统大学更早、更大程度地进入政府管理体制，并不是偶然的。法国大革命之后，拿破仑建立“帝国大学”，进一步奠定了法国中央集权的教育制度的基础。“帝国大学”不是一所单纯的大学，而是全国所有教育管理机构、学校设施以及所有从事教育管理、教学的人员的总称。“帝国大学”有完整严格的组织结构，行使管理国家各类教育的职责。当然，教育机构的自治权并没有完全被剥夺，帝国大学的评议会吸收了一些学者和教授，拿破仑甚至说，“给予大学在各个专业领域一定的学术研究自由，将会有助于各专业知识的快速发展”[12]。

在一些方面，德国早期高等教育发展与法国的情况相反。法国在12世纪已经出现了大学教育机构，而德国大学教育机构的出现迟至14世纪。德国最早的大学，是1348年建立的布拉格大学和1365年建立的维也纳大学。至于其中的原因，一般认为是德国政治上的分裂和经济上的落后。德国最早的大学是由君主或教会创建的，有时君主就是大学的校长，他们对大学的控制很多。1794年，普鲁士颁布法令宣布：“所有的学校和大学均属国家机构；由这些机构负责为年轻一代提供有益的科学知识。只有经过国家认可方可建立这类机构。”同时指出：“一切教育机构必须置于国家的监督之下，并随时准备接受国家的检查和视导。”[13]但是，在20世纪之前，德国大学的自治范围是逐渐扩大的，而不像法国的巴黎大学，自治的范围越来越小。1806年，普鲁士被拿破仑打败，普鲁士急切建立一个强大的国家，它寻找到教育作为突破口。1807—1808年，哲学家费希特发表一系列演讲，指出普鲁士的解放取决于它是否有能力建立一套适当的教育体系，它应当为国家训练出亟须的领袖和能够自觉跟从他们前进的民众；它应当是国有化的体系，充满着复兴普鲁士的思想和观念；它应当是民主的，使每个儿童都能获得适当的教育。[14]柏林大学就是这种思想的产物。这所大学是国有的，但是，获得了较高程度的自治。战争失败者的发奋图强带来的幸事是鼓励教育的自由，而胜利者的志得意满带来的不幸是抑制教育的自由。普鲁士教育部长提醒政府，如果国家希望从新大学获得最大的利益，就不要要求它为政府的某些特殊需要和利益服务。[15]在整个19世纪，德国大学都基本保持了自由主义的传统，结果是，19世纪的德国是世界文化的中心，当时德国的大学，也是全世界最好的大学。

英国传统大学一直都很好地保持了自治权利。这与英国社会没有经历革命式变革有关，而以亚当·斯密(Adam Smith)和赫伯特·斯宾塞（Herbert Spencer）为代表的苏格兰经济自由主义，又加强了教育领域中传统的放任主义。到19世纪，欧洲其他国家的中世纪传统大学都被改造或废除了，而英国的牛津和剑桥依然保留了它们的传统。政府也希望高等教育为它的政治目标服务，它采用的方式不是改革传统大学，而是建立新型的大学。但是，这些新型大学也有向传统大学趋同的趋势。[16]

美国最早的高等教育机构是17世纪建立的哈佛学院，这所学院是按照英国的牛津和剑桥的模式建立起来的。但是，当时美国的社会条件不比英国，经济和文化都很落后。尽管许多学院是由教会建立的，而且受教会的操纵，但是，学院为了生存，必须与政府和社会保持良好的关系，以期得到资助。实际上，美国早期学院几乎没有一所不接受它们所在殖民地政府的财政支援。由于受到美国传统的实用主义的影响，这些学院也不像德、法的大学一样，崇尚理想主义。欧洲传统的大学提倡独立、寂寞的生存方式，而美国大学从一开始就是与社会密切联系在一起的。

即使如此，新中国成立以后，在达特茅斯学院事件中，政府对私立学院控制的努力依然遇到了挫折。独立战争之前，英国女王授予这个学院成立一个永久性自治的董事会的特许状。到19世纪初，达特茅斯学院所在的新罕布什尔州政府希望把它改组为一所大学，遭到董事会的坚决反对，入禀法院，州法院判学校董事会败诉。当1819年本案被上诉至联邦最高法院时，却得到了相反的判决。法院认为，新罕布什尔州政府的行为违反联邦宪法。联邦宪法规定，政府不得损害正式契约的任何条款，州政府的行为损害了女王给学院董事会的特许状。当然，这只是在达特茅斯学院是一个私人机构而非公共机构的时候才成立，而事实恰好如此。这个事件被认为保护了高等教育机构的自治。学院院长詹姆斯·肯特（James Kent）说：“这事件比美国最高当局采取的任何单一行动更富有意义，它赋予联邦政府的各种权力以坚不可摧的保护，给予我们国家的文化、慈善、宗教和商业机构以稳定性和不可侵犯性。”[17]

既然控制私立学院的努力归于失败，政府只能自己建立高等教育机构，这促进了州立高等教育机构的发展。尽管面临教会对州立大学控制权的争夺，但政府最终战胜了教会，将教会的影响力逐出了州立大学。然而，州政府在资助州立大学的同时，依然尊重大学自治的传统，给予这些大学相当大的自主权。

资本主义的发展，经历了政府职能不断扩展的过程，这使得在20世纪，高等教育机构的自治和独立普遍受到威胁。一些重要的政治事件对政府与大学的关系产生了直接的影响，这些事件包括：社会主义政权的建立及其引发的东西方对抗；法西斯政权的出现，等等。

1917年，俄国建立社会主义政权，引起了西方社会的极大恐慌，它们感到了“共产主义的威胁”，认为在学校中也有这种“威胁”。在美国，纽约州曾任命一个腊斯克委员会（Lusk committee）调查教师的“煽动行为”，马萨诸塞州要求该州教师对宪法举行“效忠宣誓”。20世纪50年代以后，仍然经常有一些州出现类似的对教师的调查和对教科书的审查行动。第二次世界大战以后，意识形态的对立转变为东西方的军事对抗，教育机构也被要求为提高国家的军事和科技力量服务。1958年美国的《国防教育法》[18]要求政府增加对教育的资助，同时加强对教育的控制，“国会……声明，州和地方社区要控制并必须控制公立教育，并对其负有主要职责。然而，国家利益要求联邦政府对那些于国防是十分重要的教育方案给予援助。”而在社会主义的苏联和中国，教育体系曾经被完全纳入了国家的计划管理体制之中了。

而在法西斯统治下的德国和意大利，大学是国家的工具。关于“法西斯主义”，按照意大利法西斯政权第一任教育部长金泰尔的说法，是“一个宗教概念，在其中人与一个最高的法律有着内部固有的关系，同时用超越于个人的客观意志来提高地位，使之认识到自己是神圣社会的成员”，“法西斯国家是个性之最高和最有力的形式……它是全体人民之纪律……是灵魂之灵魂”，“事实上，国家作为万能的道德意志，是权力的创造者”，“个人和团体只是在国家的范围内才是可以想象的”。[19]法西斯主义是一种极端的国家主义。在这种哲学的指导下，政府的权力直接侵入大学的内部，决定大学的研究课题和教学内容，解聘进步教授，扶持党羽。这些做法在德国造成的结果是，最终埋没了19世纪以降德国大学的辉煌。哥廷根大学是一个缩影，这所大学在20世纪20年代以聚集国际知名的数学家和科学家而驰名于世，但到30年代就衰落了。

其他一些事件，比如美国的“罗斯福新政”和欧洲“福利国家”的出现，以及亚、非、拉民族解放运动的风起云涌，也威胁了大学的自治。“罗斯福新政”的基本内容是，以国家的积极干预，推动经济社会的发展，避免周期性的经济危机；而“福利国家”的政治哲学是，通过国家对社会经济生活的积极调节政策，增加国民收入在经济总量中的份额，进而对社会财富进行二次分配，促进社会的公平。这两种政策的结果都包含了加强政府对社会生活的干预，大学的活动，包括其招生、经费的使用、教学内容等方面，都在政府的干涉范围。在第二次世界大战以后的民族解放运动中，教育被当作关乎民族前途和命运的大事，而受到政府的格外重视，政府对教育承担了更多的责任，对教育的公共投入增加了，自然也增加了对学校的影响力。

[1] ［法］雅克·勒戈夫.中世纪的知识分子［M］.张弘译.北京：商务印书馆，1996.33.

[2] 滕大春.外国教育通史(第二卷).济南：山东教育出版社，1989.134-138.周志宏.学术自由与大学法［M］.台北：蔚理法律出版社，1989.9-11.

[3] ［美］S.E.佛罗斯特.西方教育的历史和哲学基础［M］.吴元训等译.北京：华夏出版社，1987.166.

[4] 黄福涛.欧洲高等教育近代化：法、英、德近代高等教育制度的形成［M］.厦门：厦门大学出版社，1998.16-19.

[5] 同上，第16-17页.

[6] ［美］S.E.佛罗斯特.西方教育的历史和哲学基础［M］.吴元训等译.北京：华夏出版社，1987.166.

[7] ［法］F.P.G.基佐.欧洲文明史：自罗马帝国败落起到法国革命［M］.程洪逵，沅芷译.北京：商务印书馆，1998.181.

[8] ［美］S.E.佛罗斯特.西方教育的历史和哲学基础［M］.吴元训等译.北京：华夏出版社，1987.198.

[9] 王连生.新西洋教育史［M］.台北：南宏图书有限公司，1988.203.

[10] 赵婷婷.自治、 控制与合作——政府与大学关系演进历程［J］.现代大学教育，2001，（2）.

[11] ［法］雅克·勒戈夫.中世纪的知识分子［M］.张弘译.北京：商务印书馆，1996.59.

[12] ［加］许美德.中国大学1895—1995——一个文化冲突的世纪［M］.许洁英等译.北京：教育科学出版社，2000.23.

[13] ［美］约翰·S.布鲁贝克.教育问题史［M］.吴元训等译.合肥：安徽教育出版社，1991.518.

[14] ［美］S.E.佛罗斯特.西方教育的历史和哲学基础［M］.吴元训等译.北京：华夏出版社，1987.398.

[15] ［美］约翰·S.布鲁贝克.教育问题史［M］.吴元训等译.合肥：安徽教育出版社，1991.463.

[16] 关于“高等教育趋同模式问题”，可参看［美］克拉克·克尔：高等教育不能回避历史——21世纪的问题［M］.王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001.98-119.

[17] ［美］约翰·S.布鲁贝克.教育问题史［M］.吴元训等译.合肥：安徽教育出版社，1991.441-442.

[18] 瞿葆奎（主编），马骥雄（选编）．教育学文集·美国教育改革［C］.北京：人民教育出版社，1990.117-139.黑体字为引用者标注。

[19] ［英］博伊德，金.西方教育史［M］.任宝祥等译.北京：人民教育出版社，1985.447-448.［澳］W.F.康纳尔.二十世纪世界教育史［M］.张法琨译.长沙：湖南教育出版社，1991.434-435.