受教育机会平等是一个现代观念，在中国古代连理想都不是，更不要说实践它了。当西方政府开始推行义务教育的时候，我国还在实行科举制度。1905年废科举兴学校，政府也未想到要在一定年龄的儿童中间普及一定年限的教育，20世纪的前半期，只有家庭富裕的儿童和青少年才有接受教育的机会，家庭经济背景在这个时期是决定受教育机会的主要因素。

1949年，中华人民共和国成立，中国历史翻开新的一页，许多新观念成为意识形态，许多新政策被制定和执行。受教育机会平等在当时的政治观和政策中也得到重新阐释，原来的家庭经济背景标准被家庭政治背景标准所取代，只有那些家庭政治背景符合一定标准的儿童，才有机会从初级学校进入更高一级学校学习。20世纪五六十年代，由于没有实行义务教育，从初级到更高一级学校学习需要通过一定的考试，在通过考试以后，学生的家庭政治背景成为一个需要考察的方面，一些人会因此而被拒绝进入高一级学校继续学习。“**”开始后，高等学校取消了入学考试，而采用“群众推荐、领导批准和学校复核相结合”的方式，在工人、贫下中农、解放军战士和青年干部中录取学生，这样就完全剥夺了一些人入学的机会。

1949年以后近30年间中国大陆的教育平等基本上是（无产）阶级内部的平等。20世纪70年代末，在邓小平领导下，我国开始实行改革开放政策，提出以经济建设为中心，其他方面的工作都要为这个中心服务，包括教育，对教育的要求是为经济建设提供人才和科学技术支持。这是20世纪最后20年中国教育改革的基本指导思想。

为了满足经济建设的需要，中国教育在这个时期获得了快速发展，教育规模扩大了，质量提高了，各级各类学校的工作也走上了正轨。教育发展一个方面的结果是受教育人数增加了，特别是1986年《中华人民共和国义务教育法》出台以后，普及义务教育成为各级政府及其教育行政部门的一项重要工作，至20世纪结束的时候，这项工作已经取得了重大进展，基础教育阶段的受教育机会问题已经基本解决了。[1]而且，在免除学费的基础上，政府逐步免除家庭经济困难学生的杂费和课本费，直至免除所有义务教育阶段学生的学费、杂费和课本费。在此基础上，一些经济发达，教育基础好的大城市，开始着手普及高中阶段教育。1999年，中央又决定扩大高等教育的招生规模，高中毕业生进入高等学校的机会越来越多。这些都为推动受教育机会平等创造了有利条件。

但与世界其他国家一样，我国的基础教育不仅在城乡之间，而且在地区之间、同一地区不同学校之间，都存在巨大差异。造成这些差异的主要原因，是地区之间的经济社会发展的差异和20世纪70年代末以来执行的教育政策。我国东、中、西部之间的教育资源投入，差距就非常明显（参看图3-2、图3-3）。

图3-2 中国基础教育生均预算内教育事业费分省（自治区、直辖市）比较（2009年数据）

图3-3 中国基础教育生均预算内公用经费分省（自治区、直辖市）比较（2009年数据）

2009年，普通小学生均预算内教育事业费，最高的上海市（生均13 016.14元）是最低的河南省（生均1640.03元）的近8倍；在普通初中，最高的上海市（生均18 224.25元）是最低的贵州省（生均2698.18）的近7倍；在普通高中，最高的上海市（生均16 853.72元）是最低的湖北省（生均2192.67元）、河南省（生均2205.48元）、安徽省（生均2234.22元）和四川省（生均2247.42元）的7倍以上。而生均预算内公用经费在各地之间差异更大，普通小学生均预算内公用经费，最高的北京市（生均4722.87元）是最低的贵州省（生均439.49元）的10倍多；在普通初中，北京市（生均6352.23元）的这个数据也是贵州省（生均624.13元）的10倍多；而在普通高中，北京市（生均6994.58元）的这个数据竟是贵州省（生均369.67元）的近19倍！[2]即使考虑进物价和其他成本的差别，这样的差异也是非常大的。教育经费的差异会延伸至师资，以及其他教育资源，最终是教育质量的差异。

即使在同一地区、同一城市，不同学校之间教育资源的差别也是显著的，重点学校制度是造成这种差异的主要原因之一。20世纪70年代末，为了“尽快地培养出一批具有世界第一流水平的科学技术专家”，邓小平提出，集中人力、物力举办重点学校，把最好的教师和学生集中在重点学校，保证培养出一定数量的高水平人才，他讲到：“要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和重点大学。”[3]1978年1月，经国务院批准，教育部颁布了《关于办好一批重点中小学试行方案》。尽管重点学校制度在当时或许是必要的，但是，却无助于在适龄儿童之间实现受教育机会的平等。重点学校与普通学校比较起来，占有更多教育资源，政府教育投资向这些学校倾斜，它们的教育设施明显好于普通学校，这些学校也比普通学校更能吸引优秀的师资，所以，重点学校的教育质量明显好于普通学校。事实上，在许多地区，不能进入重点高中的学生几乎就没有机会进入高等学校，而要想考入重点高中，必须先进入重点初中，重点小学。进入新世纪，尽管政府希望在义务教育阶段，取消重点学校，平均各校的教育资源，但不同学校教育质量的差别是历史形成的，不是单凭政府的意愿就可以立即将普通学校的教育质量提高到原来的重点学校的水平，这使得学生家长们对教育质量高的重点学校仍然趋之若鹜。于是，特权出现了，一方面是权力的特权，另一方面是金钱（择校费）的特权。这样的状况，既无平等的教育，也无平等的机会，而且不断制造“马太效应”，使质量高的重点学校获得更多的教育资源，质量相对较低的普通学校缺少提高教育质量必需的资源。

各校之间质量和水平的差异是一个不争的事实，既然无法立即将普通学校的教育质量提高到重点学校的水平，当然也不可能将重点学校的教育质量降到普通学校的水平，择校费实在是一个无奈的选择。鉴于重点学校的教育资源主要来源于政府，这些学校收取的择校费应当作为国有财产的收益，而不是学校员工的收入，政府应当将这部分资金纳入财政预算。当然，相信大部分会返还给学校，但在保护这些学校提高教育质量的积极性的前提下，应适当减少择校费之外的财政拨款，增加普通学校的财政拨款，为这些学校提高教育质量创造条件。

基础教育质量的差异，对接受高等教育机会平等，有很大的影响。接受高等教育机会平等，一般的原则是高等教育机构按照同一标准录取学生。联合国大会1966年12月通过的《经济、社会和文化权利国际公约》（1976年1月3日生效）第13条第2款规定：“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放。”1998年10月，联合国教科文组织在巴黎召开的世界高等教育会议（我国教育部部长率团参加了这次会议）通过的纲领性文件《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》写道：“能否被高等院校录取应根据那些想接受高等教育的人的成绩、能力、努力程度、锲而不舍和献身的精神。”但我国的东、中、西部的教育资源投入差异如此之大，相同地区，甚至相同城市中的不同学校之间，教育资源的投入，以及作为其结果的教育质量的差异，也是非常之大。在这种情况下，用同一个标准衡量所有的高等教育申请者，确定入选者，在教育学上有充分的理由，但从平等方面看，还是有瑕疵的。

然而，按照我国高等教育录取机制，并不是按照相同标准录取学生。这种并不完全符合教育学原则的做法，本来应通过提高基础教育条件好的地区考生的录取分数，而消除高等学校招生在平等方面的瑕疵，而实际情况是那些基础教育条件好的地区考生的录取标准反而比较低，将原来的瑕疵放大成了污点。[4]这是叠加在一起的双重不平等！[5]

造成这种情况的根本原因，是东部地区的经济社会发展水平高，不仅有更多的钱投入基础教育，也有更多的钱投入高等教育。这些地区高校数量多，质量高，而且在本地区招生人数多。

现行的分省（区、市）招生制度是造成这种不平等的直接原因。各高校（包括教育部直属高校）在各省（区、市）招生的人数，没有按照一定的原则确定计算规则，各校在确定招生省份和各省招生名额时，有一定程度的随意性，但通常是各种力量博弈的结果。上海市所属高校，由于主要由上海财政资助，按本市的要求，主要招收本市考生；在上海的教育部所属高校，由于多采用教育部与上海市共建的方式，得到上海市的财政支持，在分配招生名额时，教育部和这些高校也不得不对上海市给予特别倾斜。其他经济和高等教育发达地区的情况，大致如此。2010年，北京大学在北京市计划录取数占计划招生总数的18.8%，清华大学这个数据是15.9%，复旦大学在上海市计划录取数占计划招生总数的31.3%，而浙江大学在浙江省计划录取数更是占计划招生总数的59.2%，相比之下，中国科学技术大学在安徽的招生比例较低，为11.7%。见表3-2。

表3-2 5所教育部直属重点大学本科招生名额在各省 （自治区、直辖市）分配（2010年数据）

数据来源：5校在各地区的招生名额，来自各校的招生网站，其中北京大学的数据中，未包括医学部的招生数和西藏班、新疆班各4个名额；清华大学的数据中，未包括美术学院招生数据。各校数据中未包括自主招生、特长生等招生数据。各地区考生数来自相关网站。

说明：事实上，教育部直属各重点高校，在所在省（自治区、直辖市）分配的招生名额，都会比较多，所以，本表格既不反映各地区考生的实际录取率，也不反映各地考生考取重点院校的实际比例。比如，2008年，北京高考报名人数为10.4万人，全国 500多所高校计划在京招生7.7万人，录取率为74%，这个比率显然比其他很多地区高很多。而在名牌高校方面，天津除南开大学之外，还有天津大学，湖北有武汉大学和华中科技大学，湖南有湖南大学和中南大学，江苏有南京大学，广东有中山大学，吉林有吉林大学，陕西有西安交通大学和西北工业大学，安徽有中国科技大学，黑龙江有哈尔滨工业大学，福建有厦门大学，北京除北大、清华之外，还有中国人民大学、北京师范大学等，上海除复旦大学之外，还有上海交通大学、同济大学、华东师范大学等，都是很好的学校，使其所在省、市考生受益。但是，像河南、河北、江西、广西、贵州、云南等省、区，本地区既无名牌高校，区外的名牌高校在本区录取名额又比较少，对考生显然很不公平。教育部之所以默认这种做法，除了其权力和政治影响力不足以改变现实之外，也希望借此发挥地方政府投入教育的积极性，以弥补中央教育财政的不足。不能说这种做法完全没有合理性，但它确实造成了各地区之间青年接受高等教育机会严重不平等，而宪法学家指出这种做法违宪[6]。这种做法造成的结果是，东部经济和高等教育发达地区由于招生人数多，考生有更多机会上大学，上好大学，总体录取标准偏低；西部不发达地区由于基础教育质量低，录取标准也总体偏低；中部那些人口较多而经济和高等教育都不很发达的地区，则高考竞争异常激烈，录取标准也相对较高。从“高考移民”的流向，可以清晰地看到各地大学录取标准的差异。各种力量的博弈，损害的是人口多而经济不发达地区的青年的利益。

在基础教育资源和质量存在巨大差异的情况下，最符合平等原则的方案，不是以单一标准在全国各地录取学生，这对基础教育资源紧缺、质量水平低地区的考生不公平；而是保证各地有相同的录取率，即按每个地区适龄青年的人数，确定各类学校在每个地区招生的人数，比如，上海18—19岁的青年10万人，河南这个年龄段的青年100万人，西藏5万人，现在三地区共有46万招生名额，那么，上海应分得46÷115×10=4（万），河南分得46÷115×100=40（万），西藏分得46÷115×5=2（万）。[7]可以想见，如果各高校（哪怕只是教育部所属高校）这样分配招生名额，结果肯定是基础教育质量高的地区录取分数高，基础教育质量低的地区录取分数低。这符合“补偿原则”。

但是，这个方案既不现实，其恰当性也令人怀疑。说这个方案不现实，是因为其所面临的政治阻力可想而知。发达地区肯定会极力反对这个方案，教育部也未必赞成这样的方案；即使教育部想赞成，发达地区财大气粗和有巨大政治影响力的地方政府也能令其就范。“一个复杂的、能够自我保护的社会和经济阶层可以系统而有条理地将这些特权授予那些拥有优势的人”。[8]

这个方案的恰当性在两方面可能受到质疑：第一，可能有人争辩，以差异巨大的标准录取学生有违平等原则，而平等意味着按照相同的标准录取学生。第二，这在教育学上是不合理的。两种质疑都很有说服力，但两者是有联系的。教育学上的合理性，意味着招收最有培养潜力、将来能为社会做出最大贡献的青年入学，而除了对所有考生使用相同标准，没有其他办法可以做到这一点。

从这个角度看，问题就简单了很多。像《经济、社会和文化权利国际公约》和世界高等教育会议所倡导的那样，按照同一标准录取学生，是符合教育学原则的，而且，在平等上，尽管有瑕疵，也并非完全没有合理性。现在看来，这应该成为大学录取学生的最重要原则。我国大学招生并未遵循这个原则，主要障碍是现行的分省（区、市）招生制度。公立大学（尤其是教育部所属大学）分省（区、市）招生显然既有违于平等原则（它们应该平等地对待所有考生），也有违于教育学原则（分区确定招生名额会使一些区内成绩较低的考生挤掉另一些区域内成绩较高的考生）。

大学招生中的平等与效率（大学因为录取最优秀考生而有效率）是两个区域，在现实中，它们有重合部分，也有不重合部分，而在理论上，两者是重合的，招收最好的考生，对所有考生平等对待，既符合平等原则，也符合效率原则。而在实践中两个原则经常不重合，根源在于基础教育水平的差异（图3-4）。当基础教育水平在地区间存在巨大差异的时候，仅按照成绩和能力水平录取学生，在平等上就会有瑕疵，就会受到质疑。

图3-4 平等与效率的相容性

现在看来，在我国大学招生中，为了促进平等和效率，有两件事情要做：第一，在按成绩和发展潜能招收学生作为主要标准的前提下，对基础教育落后地区考生适当降低录取标准，以显示政府政策追求平等的决心；第二，着力提高经济、社会发展落后地区基础教育质量，以及扩大这些地区高等教育的规模和提高高等教育质量。

第一件事情中，按成绩和潜能作为招生标准是最基本的，是招生政策的基石。招生中对基础教育落后地区考生倾斜，尽管必要，但不能指望以此改变这些地区青年接受大学教育机会相对较少的状况，就像不可能通过救济使穷人跟富人一样富有一样，但可以表明政府的决心，其象征意义大于实际意义，其实际效果即使不是令人失望，也肯定不及人们对它的期望。况且，这个政策的过分使用，会给大学教育带来诸多问题：首先，会对大学完成提供高质量教育这个使命有负面影响。其次，学生知识和能力水平太过参差会给大学教育安排带来困难。最后，大大降低标准录取欠发达地区的学生，可能会削弱这些学生的竞争意识，因为他们知道自己不需要很高的分数就可以获得最好学校的入学资格；向特定人群提供特别优惠政策，会将他们降格为“二等公民”，其他人对这些学生的尊重也会大打折扣；以很低的成绩入学，以至于入学后在学术方面无法胜任和适应，可能使这些学生失去自信，感觉低人一等，缺乏安全感，不利于他们以后的发展。[9]

第二件事情是解决我国教育机会不平等的根本条件。基础教育在资源和质量方面的平等，不仅使实现大学受教育机会平等变得更加简单和容易，而且，这本身就是一个值得期待的目标。优质的基础教育不只是为接受大学教育做准备，其本身就有独立价值，学生及其家长有充分的理由要求国家和社会提供各种层次和类别的优质教育，将儿童和少年置于条件简陋、质量低下的基础教育中，是社会之痛、国家之痛。

然而，在当前中国，两件事情都非易事。分省（区、市）分配招生名额政策已实行多年，有影响力的各种势力已就此达成默契，他们的利益诉求得到了满足，毫无疑问，任何改变现行政策的意图都会受到强烈抵制。[10]为了缓解公众对接受大学教育机会平等的诉求带来的压力，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》所说，中央教育主管部门曾要求东部高校增加在中西部地区招生名额，但这种做法不仅从教育学来讲有瑕疵，而且对解决大学教育机会平等问题也是杯水车薪。至于改善经济、社会落后地区基础教育条件，提高教育质量，似乎是一个无可挑剔的政治目标和教育目标，但目标的实现却困难重重。这些地区经济发展水平低，工资待遇低，工作条件艰苦，如何吸引和留住优秀教师？增加这些地区基础教育投入是解决问题的关键，但钱从哪里来？

问题的症结一目了然，即加快经济社会落后地区的发展速度，增强这些地区的教育实力。地区间发展的差距，许多是客观因素造成的，事实上，几乎没有一个国家可以做到各地区间发展完全平衡，更何况中国这样一个疆域广阔，各地自然条件、经济基础、文化背景有巨大差异的大国。要加快落后地区经济、社会和教育发展速度，适当加强中央政府的权力和财政支付能力，是非常必要的。事实上，在多数情况下，除非由国家对教育实行强有力的集权管理，制定统一的教育政策，并对地方教育承担更多的责任，否则便不能消除受教育机会不平等的源泉。增加地方的权力和资源，会使地区间的平等变得更加困难。布利福特（R.Briffault）说：“就和地方法律权力的范围通常受到低估一样，提高地方自主权的好处易于受到极大夸张。地方主义反映了在地域上的经济和社会不平等，并用政治权力去巩固之。它的收益主要归于少数富裕地方，以损害其他社团和地方政府的整体系统。另外，地方主义主要基于对私人价值的肯定。地方主义的意识形态和地方政治行动并不开拓公共生活，而是有助于当代美国政治所标志的无处不在之私人主义（privatism）。”[11]

不过，加强中央政府权力，增加中央政府可支配资源，可能在政治上遇到挑战。中央集权显然会剥夺地方政府和人民的权力，而地方自治经常被认为是人民自由的保障。托克维尔（Alexis de Tocqueville）的名著《论美国的民主》将美国地方政府作为第一个主题，且把地方自治视为美国自由的象征。托克维尔认为，在所有的自由中，地方自治最为重要，“乡镇组织之于自由，犹如小学对于科学同样基本。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由政府，但它没有自由精神”。[12]

所以，解决受教育机会不平等问题的方法是明确的，政府之所以在解决这个问题时经常表现出软弱和踯躅不前，除了政府中一些官员的懈怠，既得利益者把持政策的制定权力等原因之外，有时是由于不同政治价值之间的冲突使政府在出台一项政策时犹豫不决。自由将带来不平等，而以追求平等为要旨的政策，很可能会损害人们的自由。

并不是要不要追求教育机会平等的问题，而是在当下应不应该将追求教育机会平等作为主要的政策目标的问题。20世纪最后20年，我国制定公共政策依据的原则之一，是所谓“效率优先，兼顾公平”，重点学校制度就是在这样的政策背景下形成的。在当时的历史条件下，效率优先有道理，但也造成了较为严重的社会贫富差距，教育机会不平等的状况持续发展。进入21世纪，国家政策出现了明显的转变，提出缩小贫富差距，建设和谐社会的目标。解决教育机会不平等问题，也应提上政府的政策议程，在当下，实现公民平等的受教育机会应当成为政府教育政策的主要目标之一。

[1] 1997年，适龄儿童小学入学率为98.92%，初中入学率为87.10%，全国普及9年义务教育的人口覆盖率为65%，1998年年底，普及9年义务教育地区人口覆盖率约占全国人口总数的73%，1999年年底，这个数字达到80%。

[2] 初中教育是义务教育，不收费，高中教育收费，所以，各地初中学生的生均预算内经费和生均预算内教育事业费一般高于高中学生。

[3] 邓小平.尊重知识，尊重人才［A］.国家教委政策法规司.十一届三中全会以来重要教育文献选编［Z］.北京：教育科学出版社，1992.1.

[4] 由于各高校按省（自治区、直辖市）招生，在区域内基本实行按相同标准录取（“在分数面前人人平等”），而基本不对比各地区之间的招生标准。事实上，各地区之间招生标准越来越不具备可比性。1977年恢复“高考”之后，1977年和1978年实行分省单独命题，1979年后实行全国统一命题。1987年上海试点单独命题，2002年，北京市单独命题，到2006年，全国实行分省命题的省份已达16个，涉及的考生占全国考生的65%左右。在全国统一考试时，各地区录取分数线差异一目了然，到各地区分别命题时，已经无法单从录取分数看出各地区之间标准的差异了，但没有人能否认差异的存在，也没有人能否认经济和教育发达地区考生得到了更多的机会。

[5] 2001年8月23日，青岛三名高考生姜妍、栾倩、张天珠，向最高人民法院递交诉讼状，状告教育部。三个女孩称，教育部所做出的关于2001年全国普通高校高等教育招生计划的行政行为侵犯了宪法赋予她们的平等受教育权。 当年在青岛，文科专科提档线是509分，一般本科是539分，重点本科是575分，而北京的重点本科提档线是456分。最高法院以不符合管辖权原则为由退回了原告的诉状，原告最终撤诉。此案也反映公民个人在面对庞大的利益和权力关系时的弱势地位。

[6] 张千帆. 大学招生考试多元化的宪法底线——兼论高考分省自主命题与大学自主招生制度的违宪性［J］.法商研究，2010，（5）：59-66.

[7] 《新京报》（2006年3月10日）消息：全国人大代表、中国政法大学校长徐显明在“两会”上透露，中国政法大学2006年对招生制度实行重大改革，本科分省招生计划首次按人口比例确定。徐显明接受采访时说，“中国政法大学不是北京的政法大学，而是全中国的政法大学”，本科招生按人口比例划分是为促进教育公平，构建和谐社会。中国政法大学在校园网站上发布消息称，2006年本科招生计划是2000名。过去该校在山东、河南、四川等地的招生指标从来没有超过100名，现在招生指标按照各省人口比例分配后，三个人口大省的招生人数都将历史性地突破百人。该校学生处认为，教育公平是社会公平的一个重要方面，教育公平应是受教育者在受教育的起点、过程、结果上的公平。科学合理地把招生计划下达各省，使考生能够站在同一起跑线上，从而实现了“起点的公平”。对于中国政法大学的做法，尽管一些大学的负责人表达了尊重，但都表示自己所在的大学尚未有类似的计划。北京大学校长许智宏认为，目前一些高校给所在地更多的名额可以理解，毕竟是地方政府投资建设了学校。

[8] Peter Sacks. Class Rules： The Fiction of Egalitarian Higher Education［A］.［美］菲利普·G.阿特巴赫等.21世纪的美国高等教育：社会、政治、经济的挑战［C］.施晓光，蒋凯等译.青岛：中国海洋大学出版社，2007.99.

[9] ［美］德里克·博克.走出象牙塔：现代大学的社会责任 ［M］.徐辉，陈晓菲译.杭州：浙江教育出版社，2001.114-115.

[10] 在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》征求意见期间，2010年3月，中国法学会郭道晖教授以及北京大学法学院姜明安教授、张千帆教授等18位学者发表公开信，呼吁逐步废除招生名额分配制度，以促进高等教育机会公平。提出目前盛行的大学招生指标制度必然造成地域歧视和招生地方化，中央应该逐步废除招生名额分配制度，并鼓励地方院校实行更加开放平等的招生政策。见http：//www.sinoss.net/2010/0405/20038.html。但公开信的诉求并未在最终公布的“规划纲要”中得到体现，“规划纲要”提出的原则是，“完善高等学校招生名额分配方式和招生录取办法，建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制”，并要求“新增招生计划向中西部高等教育资源短缺地区倾斜，扩大东部高校在中西部地区招生规模”，同时“鼓励东部地区高等教育率先发展”。

[11] 张千帆.自由的魂魄所在：美国宪法与政府体制［M］.北京：中国社会科学出版社，2000.319.

[12] ［法］托克维尔.论美国的民主（上卷）［M］.董果良译.北京：商务印书馆，1988.66-67.张千帆.自由的魂魄所在：美国宪法与政府体制［M］.北京：中国社会科学出版社，2000.274-275.