一、量化目标，明确责任，加大各级政府教育投入

《教育规划纲要》指出，要健全政府投入为主，多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。在政府投入方面，进一步明确量化目标与各级政府的责任。具体措施包括：第一，明确提出，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%；第二，在年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定的“三个增长”；第三，按增值税、营业税、消费税的3%足额征收教育费附加，专项用于教育事业；第四，进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，完善各级教育投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长；第五，逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准与学生人均财政拨款基本标准；第六，完善农村义务教育经费保障机制，尽快化解农村义务教育学校债务。如何理解这六项落实政府职责的教育投入政策，这些政策在什么样的背景下提出，提出后这些政策落实的可能性有多大呢？

（一）4%目标的理解

1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”，党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次指出“逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”。不过，由于各种各样的原因，财政性教育占GDP4%的目标还没有实现。2008年我国财政性教育经费占GDP的比重为3.48%，达到1993年以来的历史最高水平。从国际比较来看，4%并不是高标准，根据联合国教科文组织《世界教育指标2006》显示，2003年世界主要发展中国家公共教育支出占GDP的比例平均为4.1%，2002年世界公共教育投入占GDP的比例平均为4.5%，OECD国家公共教育经费占GDP的比例为5.7%。经过深入细致的论证，《教育规划纲要》明确提出2012年国家财政性教育经费占GDP4%的目标。

（二）4%目标的可实现性

从2004年到2008年，中国财政性教育经费年均增长23.7%，占GDP的比重从2.79%提高到3.48%，年平均提高0.17个百分点；从2004年到2008年，中国公共财政教育支出从4000多亿元增加到9700多亿元，财政教育支出占财政总支出的比重从14.9%提高到16.3%，年平均提高0.35个百分点。财政性教育经费占GDP的比例，既受财政收入或支出的影响，也受财政收入或支出占GDP的比重影响。根据财政收入或支出占GDP的比例的情况，我们认为财政性教育支出占财政总支出的比重呈现保持稳定或提高状态，并做出以下三种预测。

第一，如果财政收入占GDP的比重按年均提高0.78个百分点、财政性教育支出占财政总支出的比重按年均提高0.35个百分点进行估算，那么，到2012年，财政收入占GDP的比重将达到22.74%，财政教育支出占财政总支出的比重将提高到17.7%。这样，财政教育支出占GDP的比重在2012年将达到4.02%；

第二，如果2012年财政收入占GDP的比重达到2008年世界各国平均水平（即30%），即使财政教育支出占财政总支出的比重保持在2008年16.3%的水平不变，那么，财政性教育经费占GDP的比重仍然可以达到4.89%；

第三，如果2012年财政收入占GDP的比重达到2008年世界各国平均水平（即30%），同时，财政教育支出占财政总支出的比重按年均提高0.35个百分点估算，那么，到2012年，财政教育支出占财政总支出的比重将提高到17.7%。这样，财政性教育经费占GDP的比重仍然可以达到5.31%。

根据以上三种预测，财政性教育经费占GDP的比重均可达到或超过4%，由此可见，到2012年，4%目标具有较大程度的可实现性。

（三）落实法定增长，进一步明确每一级政府的职责

按照《教育法》中关于教育经费“三个增长”的要求，在近年财政预算内安排支出中，中央和地方各级财政教育支出增长幅度都明显高于财政经常性收入的增长幅度，这是一个良性的发展趋势。但是，在财政支出中需要加大重视的一点是，在财政预算外超收的部分中，政府教育支出的增长远低于超收收入的增长幅度，因此，为实现4%的目标，在分配财政预算外超收收入时，各级政府应把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。

各级政府预算超收收入规模很大，仅在中央财政层面，2004年超收2000亿元，2006年超收3307亿元，2007年超收突破4000亿元，年均增长率为50%，但是，在政府预算超收收入的支出中，教育支出比重较小。以2007年为例，该年财政预算外超收收入的支出分为七块，分别是：按现行财政体制和制度规定需增加安排的支出830亿元、农林水支出近400亿元、社会保障支出400亿元、医疗卫生支出318亿元、科技支出29亿元、文化支出11亿元以及教育支出近210亿元（其中城市义务教育经费保障机制改革支出61亿多元，调整完善农村义务教育经费保障机制增加安排88亿多元，安排化解农村义务教育债务奖励资金60亿元）。财政预算外超收收入的支出中，教育支出仅占5.25%，这一比重远低于该年财政性教育支出占财政总支出的比重；如果该比重达到2007年财政性教育经费占经常性财政收入15%的比例计算，预算外超收收入中的教育支出将达到900亿元，占该年国家财政性教育经费支出的11%，高出实际支出近700亿元。

地方各种政府性基金收入尚未纳入财政预算收入。2008年全国土地出让金收入10375.28亿元，主要用于各地基础设施建设等方面支出。如果各地政府能将其中一部分用于教育，则可增加500亿～1000亿元的财政性教育经费。由此可见，如果能够保证预算外超收收入“按比例、依法”增加到财政性教育经费中来，对于增加财政性教育投入，实现4%的目标具有重要意义。

（四）足额征收教育费附加，积极开征地方教育附加费

教育费附加是指按照国家规定的比例，由国家指定机关向缴纳增值税、营业税、消费税的单位和个人征收的一项非税专项收入。国务院《征收教育费附加的暂行规定》中规定教育费附加纳入预算管理，作为教育专项资金，根据“先收后支、列收列支、收支平衡”的原则使用和管理。近十年来全国教育费附加总额约占全国教育经费总投入的10%左右，这在一定程度上缓解了教育经费的不足。但是由于“重税轻费”倾向的存在，征收不到位，2008年全国城市教育费附加征收额为527亿元，征收率仅为59%。全国有17个省份经过财政部或省级人民政府批准开征了地方教育费附加，共征收122亿元。如果以2008年的数据测算，足额征收教育费附加将增加教育经费大约600亿元。

（五）建立各级政府教育投入努力程度的评价机制

4%目标的落实是中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇）各级政府共同努力的结果，应制定各级政府教育财政支出占政府财政支出的比例标准。整体而言，为了实现4%的目标，各级政府应依法、严格落实教育经费的“三个增长”和“两个比例”，但是，“三个增长”“两个比例”并没有对每一级政府的努力程度建立科学的评价机制。因此，应考虑各省的财政体制安排，在充分考虑每一级财政财力的基础上，制定各级政府财政性教育支出占政府财政支出的比例最低标准。

（六）建立违法必究的监督和责任追究机制，确保各级政府依法严格落实教育财政责任

第一，严格执行教育经费预算、决算执行情况报告制度。各级政府要依照《教育法》规定，向同级人民代表大会或其常务委员会报告教育经费预算及执行情况，对不按生均拨款规定标准编列预算、未达到法律规定增长要求的，在预算审查时不应通过；预算执行结果达不到法定要求的，要限期补足，并对政府主要负责人实施问责。

第二，将政府教育拨款增长情况纳入政府任期目标，作为考核政府主要负责人政绩的一项重要维度。为改变长期以来政府负责人对《教育法》中“三个增长”重视程度不够的态度，需要加强对政府负责人的问责，将不依法保障教育经费增长的行为定义为违法行为，对于连续不能依法实现“三个增长”的负责人，实行“一票否决”。

第三，进一步发挥教育经费统计公报作用，每年要对各省教育投入努力程度进行评价，并有教育部、国家统计局、财政部向社会公布，以利于社会监督。

第四，充分发挥教育督导的作用，将各省份依法落实教育经费“三个增长”的情况作为对各地政府教育督导的重要内容，定期开展督导检查。