本文将近代北京公共卫生制度的起源和演化划分为制度移植、扩散和转化的过程，并剖析实践中形成的具体制度形式。这些过程实际上是行动者、制度逻辑和制度环境三个变量综合作用的结果。在各个阶段，不同的行动者发挥着各自不同的作用，推动了制度的创立和变迁。行动者遵循着各自的制度逻辑，围绕着制度展开互动，促使制度演化，形成一套日常生活的规则。可以看到，制度变迁是受制度环境影响的复杂过程，既受已有制度路径依赖的限制，也受社会宏观环境的制约，尤其是受技术变迁的影响。这种基于制度过程的分析，对我们认识近代中国公共卫生历史和中国的制度变迁有何启示呢？

近代北京公共卫生制度变迁过程显示出，公共卫生本质上是一种国家治理制度，它与地方行政制度演变和社会经济文化的发展密切相关，反映出近代国家政权建设的特征。这样一来，我们不仅能揭示出公共卫生所代表的预防医学与临床医学是两种不同类型的医学模式，而且可以深入讨论公共卫生是不同于临床医疗的国家事务，是涉及国家与社会关系的主题。以制度变迁过程为主线，本文将国家层面的官制变革和社会层面的知识演化结合起来，概述出近代北京公共卫生的发展脉络，解释了实际运作的公共卫生制度是选择性治理的结果。基于这样的分析，近代北京公共卫生历史不再是关于医学问题的单向度叙事的历史，而是一个国家与社会渐进变迁的过程，是一系列程度不同变迁过程的交织。需要强调的是，近代中国因中央集权弱化，各地权力结构有很大的差异，遂使制度变迁呈现出多样性。北京的个案很难反映整个中国的状况，还需要其他区域的研究方能勾勒出近代中国公共卫生制度变迁的整体过程。

近代北京公共卫生制度变迁是一种渐进的变迁模式，是以小幅的、渐进的步伐沿着某一单一路径或特定方向进行的持续性变迁，后来的制度安排继承了旧有制度安排的很多特征。其演化的过程显示出近代中国新制度的建立多为外生型，行动者发挥能动性，推动内外因交汇，促成制度变迁。移植是中国政府主动向外学习的过程，虽生搬硬套，未能很好地落实制度安排，但显示出主动求变的心态；扩散则是外国组织对中国的主动影响，是一种全球性文化扩散，培养出一批接受新思想的行动者；转化是相关行动者主动按照扩散而来的新思想改造旧有组织，改变治理方式的过程。在这些过程中，行动者的态度决定了移植、扩散和转化的结果。无论是制度移植还是制度转化，行动者都是主动的，基于自身的文化认知，他们重新阐释制度。同时，因为受制于制度环境，行动者只能在已有组织网络和社会经济条件下进行移植和转化，不可能超越制度之外另起炉灶。在这种状况下，行动者往往采取选择性策略，择要而行，部分落实了字面的制度。此外，制度扩散虽不能直接作用于地方，但通过建立教育体系培养严格遵从新思想的行动者，在可预知的未来可能对地方产生影响，而影响的大小则取决于行动者本身的能力和在地方权力系统中所取得的地位。需要强调的是，移植、扩散与转化都是低成本的制度变迁，不仅节省了制度设计的成本，而且由新技术带来低廉的产品，也降低了制度实施的成本。

基于科学医学的公共卫生深受世界技术变迁和制度创新的影响。20世纪初，在清政府移植日本警察制度时，警察式的公共卫生是一种尚未受到质疑的制度安排。但到了20世纪20年代，随着预防医学的发展，这种制度安排已不能达到新的技术要求因而受到挑战和质疑，新的制度安排开始涌现并被有组织地向全球扩散。在这种扩散的影响下，公共卫生领域的技术进步在中国得到认可。通过资助建立学科教育体系，制度扩散者不仅确立了公共卫生新思想的话语权，而且培养专业人才并使其逐步取得了公共卫生领导权。基于技术的发展，中国的公共卫生制度开始脱离警察体系，建立了独立的专业性组织，采取预防医学的方式致力于疾病的防治。从这个角度来讲，公共卫生的制度转化是一种跨越式发展，跟上了世界公共卫生的发展趋势。

近代北京公共卫生制度变迁最关键的是嵌入性问题，即能否有效地融入地方制度环境。制度建立之后，必须根据社会条件做出调整，才能适应社会的需要，成为规范人们日常生活的规则。北京公共卫生制度建立早期，仅仅凸显了国家管理的特性，成为地方财政收入不可或缺的部分，却既未改善北京城市糟糕的环境状况，也未很好地为社会提供公共卫生服务。后来，经过专业人士的重新设计，公共服务功能得以彰显，国家开始免费为妇婴、儿童、学生等人群提供医疗服务。自此公共卫生日渐得到社会认可和接受，成为一项不可或缺的社会制度。但是，由于社会对公共卫生的认知与公共卫生科学之间存在极大的知识鸿沟，而观念的改变必须基于生活状态的改变，这些都决定了将字面的公共卫生变成日常生活的规则还需要漫长的历程。

最后，近代北京公共卫生制度变迁过程是复杂的，很难用一种机制加以概括。它既包含了自上而下的过程，也包含了自下而上的过程；既受外在动力影响，也是社会内在演化的结果，是内外因交汇的产物。在制度初创阶段，中央政权通过顶层设计，改革官制，自上而下地推行警察卫生制度，但因缺乏合适的制度环境而成为一纸空文。此后，美国公共卫生制度经兰安生扩散到北京，自下而上地创立出新的制度模式，成为一种地方性实践。基于这种实践，新制度开始影响到自上而下的制度，成为制度转化的目标。笔者认为，这一认识将有助于我们反思当代的制度变迁。若以时间为维度，可能会发现制度变迁在某一阶段可能是“变通”，而在另一阶段则是“通变”，各个阶段的主要行动者的活动则决定了到底是外在力量还是内在因素发挥作用。

[1] 本文选自《社会学研究》，2014（6）。

[2] 近代以来，尤其是民国时期，中央权力衰退，各地社会发展有着不同的路径，公共卫生制度在不同城市呈现出不同的变迁模式，北京无疑是其中较有代表性的城市之一。本文侧重从北京地方社会发展的角度对制度的变迁过程进行分析，尚无力比较各城市不同的制度变迁过程。

[3] Kerrie L.MacPherson，A Wilderness of Marshes：TheOrigins of public Health in Shanghai，1843—l893.Hongkong：Oxford University Press，1987；Ka-che Yip，Health and National Reconstruction in Nationalist China：The Development of Modern Health Services，1928—1937.Michigan：Association for Asian Studies，Inc，1995；Ruth Rogaski，Hygienic Modernity：Meanings of Health and Disease in Treaty-Port China.Berkeley：University of California Press，2004；张豢山：《民国时期的传染病与社会：以传染病防治与公共卫生建设为中心》，北京，社会科学文献出版社，2008。

[4] 邱仲麟：《风坐、街壤与气味：明清北京的生活环境与士人的帝都印象》，载《清华学报》（台北版），2004，34（1）；邱仲麟：《水窝子：北京的民生用水与供水业者（1400—1937）》，见王汎森、李孝悌编：《中国的城市生活：十四至二十世纪》，台北，联经出版事业公司，2005。

[5] 杨念群：《“兰安生模式”与民国初年北京生死控制空间的转换》，载《社会学研究》，1999（4）；杨念群：《北京“卫生示范区”的建立与城市空间功能的转换》，载《北京档案史料》，2000（1）。；杨念群：《再造“病人”：中西医冲突下的空间政治（1832—1985）》，北京，中国人民大学出版社，2006。

[6] 张静：《社会冲突的结构性来源》，64页，北京，社会科学文献出版社，2012。

[7] 强世功：《民族国家、宪政与法律移植——晚清国家转型中的合法性重建》，载《战略与管理》，1997（6）；何勤华：《法的移植与法的本土化》，北京，法律出版社，2001；何勤华：《法律移植与法的本土化》，载《中国法学》，2002（3）；何勤华、李秀清：《外围法与中国法——20世纪中国移植外国法反思》，北京，中国政法大学出版社，2003；高鸿钧：《法律文化与法律移植：中西古今之间》，载《比较法研究》，2008（5）；黄金兰：《法律移植研究——法律文化的视角》，济南，山东人民出版社，2010。

[8] 周雪光、艾云：《多重逻辑下的制度变迁：—个分析框架》，载《中国社会科学》，2010（4），132～133页。

[9] 李汉林、渠敬东、夏传玲、陈华珊：《组织和制度变迁的社会过程》，载《中国社会科学》，2005（1），94页。

[10] 戴维斯、诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，见R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，270～276页，刘守英等译，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1994。

[11] 李汉林、渠敬东、夏传玲、陈华珊：《组织和制度变迁的社会过程》，载《中国社会科学》，2005（1）。

[12] 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，见[美]R.科斯、[美]A.阿尔钦、[美]D.诺斯等：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，395页，刘守英等译，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1994。

[13] 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，见[美]R.科斯、[美]A.阿尔钦、[美]D.诺斯等：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集》，394页，刘守英等译，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1994。

[14] 制度与结构变迁研究课题组：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，载《中国社会科学季刊》（香港），1997年冬季卷（总21期）。

[15] 刘玉照、田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，载《社会学研究》，2009（4）。

[16] 徐世昌：《退耕堂政书》（一），见《近代中国史料丛刊》第23辑，139页，台北，文海出版社，1973。

[17] 徐世昌：《退耕堂政书》（一），见《近代中国史料丛刊》第23辑，403页，台北，文海出版社，1973。

[18] 京师警察厅：《京师警察法令汇纂》，9～12页，北京，京师警察厅编印，1915。

[19] 朱季青：《我国历年来公共卫生行政的失策》，载《医学周刊集》，1929（2），287页。

[20] 《要强种先得讲卫生》，载《京话日报》，1906年5月第555号。

[21] “Saul Benison Interview with Dr.J.B.Grant.”Oral Histories，RG13，RF，Rockefeller Archive Center，p.180.

[22] 田涛、郭成伟编：《清末北京城市管则》，北京，北京燕山出版社，1996。

[23] 京师警察厅：《京师警察法令汇纂》，北京，京师警察厅编印，1915。

[24] 董炯：《国家、公民与行政法》，16～18页，北京，北京大学出版社，2001。

[25] 黄琛生：《巡警罚法释义》，1页，上海，大众书局，1933。

[26] 稳婆指民间以替产妇接生为业的人。

[27] 《违警罪贵在实行》，载《京话日报》，1906年3月第597号。

[28] 强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》，9页，北京，中国政法大学出版社，2003。

[29] 苏力：《法治及其本土资源》，10页，北京，中国政法大学出版社，1996。

[30] 《违警罪贵在实行》，载《京话日报》，1906年3月第597号。

[31] 本文所引北京城区人口数据来自《北京历史人口地理》（韩光辉著，133～134页，北京，北京大学出版社）一书。1912—1925年的数据直接引自书中《民国时期北京（北平）市历年人口统计》一表。该表自1926年起将四郊人口纳入统计，因此笔者根据书中《民国初期北京四郊人口》一表得出1912—1925年北京四郊人口的平均增长率，推算出1926—1937年四郊人口数量，然后将历年人口统计中四郊人口扣除，从而得出1925—1937年北京城区人口数字。

[32] 李汉林、渠敬东、夏传玲、陈华珊：《组织和制度变迁的社会过程》，载《中国社会科学》，2005（1），101页。

[33] E.Richard Brown，“Public Health in Imperialism：Early Rockefeller Programs at Home and Abroad.”American Journal of Public Health 66（9），1976，p.901.

[34] Donald A.Schon，Beyond the Stable state.New York：W.W.Norton，1971.

[35] 陈志潜：《话说老协和》，441～443页，北京，中国文史出版社，1987。

[36] “Letter from Roger Greene to M.K.Eggleston.”January 22nd，1926，Rockefeller Archive Center，CMB.INC.Box66，Folder 465.

[37] “Saul Benison Interview with Dr.J.B.Grant”，Oral Histories，RG13，RF，Rockefeller Archive Center，p.197.

[38] Roger Greene，China Medical Board：Twelfth Annual Report.New York：The Rockefeller Foundation，1927，p.12.

[39] 杨念群：《“兰安生模式”与民国初年北京生死控制空间的转换》，载《社会学研究》，1999（4）。

[40] 1930年4月—1934年7月，卫生局被载撤，重新成为公安局的下设机构。

[41] 李学瀛毕业于北洋军区学堂，方颐积毕业于协和医学院，谢振平毕业于北平陆军军医学校。

[42] 吉登斯、安东尼：《民族—国家与暴力》，219～222页，胡宗泽、赵力诗译，北京，生活·读书·新知三联书店，1998。

[43] [美]约翰·坎贝尔：《制度变迁与全球化》，111页，姚伟译，上海，上海人民出版社，2010。

[44] 参见《民政部奏续行开办外城官医院日期折》，载《政治官报》，1908-6-2。

[45] [美]迈克尔·利普斯基：《街道层官僚与政策制定》，见[美]杰伊·沙夫里茨、[美]卡伦·莱思、[美]克里斯托佛·博里克编：《公共政策经典》，51～52页，彭云望译，北京，北京大学出版牡，2008。

[46] 北平市政府卫生处：《北平市政府卫生处业务报告》，10页，北京，北平市政府卫生处编印，1929。

[47] 《北平特别市市报》，1929-2-19。

[48] [美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，6页，杭行译，上海，格致出版社，2008。

[49] [美]约翰·坎贝尔：《制度变迁与全球化》，78～81页，姚伟译，上海，上海人民出版社，2010。

[50] 众一：《公共卫生之警权及财权》，载《中华医学杂志》，1929，15（2），125～127页。

[51] 雷辑辉：《北平税捐考略》，73、81、82、100、104页，北京，社会调查所，1932。

[52] 北平市公安局：《北平市政府公安局业务报告（1933年7月至1934年6月止）》，11页，北平市公安局编印，1934。

[53] 江东：《驳英庚款委员会之建议》（四），载《顺天时报》，1926-8-1。

[54] 贾魁：《甚么是“公共卫生”？》，载《医学周刊集》，1928（1），47页。

[55] 杨济时：《建设时代之公众卫生》，载《医学周刊集》，1929（2），280页。

[56] 杨济时：《公共卫生谈》，载《医学周刊集》，1929（2），85页。

[57] 《警厅设牲畜检验所》，载《顺天时报》，1926-9-4。

[58] 田涛、郭成伟编：《清末北京城市管则》，135页，北京，北京燕山出版社，1996。

[59] 田涛、郭成伟编：《清末北京城市管则》，227页，北京，北京燕山出版社，1996。

[60] 陶济安：《长期抗日与预防医学》，载《北平晨报》，1932-4-10。

[61] 卢永春：《北平的学校卫生问题》，载《医学月刊集》，1930（4），17页。

[62] 《北平市政府卫生局附属各院所门诊疾病简要分类月报》（1935年4月），北京市档案馆藏档案，档号：J1-3-82；《北平市政府卫生局附属各院所门诊疾病简要分类月报》（1937年4月），北京市档案馆藏档案，档号：J1-3-100。

[63] 威：《怎样促进卫生事业》，载《市政评论》，1933（1），75～76页。