作为基于科学医学的国家治理制度，公共卫生对中国来讲是一种完全的舶来品，产生于清末新政时期政府对日本警察制度的移植。作为警察制度移植的副产品，它既不是“自然演化”的结果，也不是“人为设计”的结果。自移植后，由于缺乏变通，未能按照所处的社会结构环境做出相应的修正和改变，公共卫生长期未能嵌入本地社会结构，基本处于一种若有若无的状态。

新政时期，清政府主动全面学习日本警察体系，警察卫生作为警察制度的组成部分被建构起来，出现了相关的科层组织及卫生法规。光绪三十一年九月，巡警部成立，警保司下设卫生科，主管“考核医学堂之设置，医生之考验给凭，并清道、检疫计划及审定一切卫生保健章程”[16]。北京城设立内城巡警总厅和外城巡警总厅，均有卫生处之设，下辖清道股、防疫股、医学股和医务股。次年九月二十日（1906年11月6日），巡警部改为民政部，内、外城巡警总厅改隶民政部，下设卫生处专职办理卫生警察，负责凡清道、防疫、检查食物屠宰、考验医务药科各事项。[17]不久，内、外城巡警总厅更名为京师内外城巡警总厅，总理北京城巡警事务。总厅下设总务、行政、司法和卫生四处，卫生处仍设清道、防疫、医学和医务四科，分别办理相关事务。北洋时期，公共卫生仍归京师警察厅卫生处管理，下设三科，第一科负责保持环境卫生，第二科负责有关医学事务的管理，第三科主要负责体检和化验事项。[18]

以上便是北京警察卫生的最初组织形式。警察卫生的制度安排从形式上来看基本成形，不仅已有职责明确的科层组织，而且颁布了详细的制度规则，具备执行的法理依据。但是，形式完备的制度能否起到应有的作用呢？其实施的状态如何呢？

警察卫生制度移植的行动者是中央政府。清政府引进外国行政制度，但仅仅停留于文本的移植，远未涉及制度背后的知识体系，对究竟应如何落实制度亦无整体考虑。因此，警察卫生制度的相关行动者并非制度的设计者，对制度及其背后的知识体系知之甚少。更有甚者，历任卫生行政长官既非公共卫生专家，又非医界中人。北京政府内务部卫生司成立后，“十七年中换了九个司长，除第一任未就职的林文庆是一个医学博士，及第二任伍晟为日本某医校药科毕业外，其余七个都不是医界中人。前京师警察厅卫生处处长换过四人，没有一个是医界中的”[19]。由不懂公共卫生的人担任领导，很难注意到制度移植过程中的在地化问题，源于西方的规则与中国社会现实之间的鸿沟也就难以弥合。

在日常生活中，基层巡警是警察卫生制度实施的直接行动者。他们因自身卫生知识的缺失，对什么是公共卫生知之不多，难以胜任执行公共卫生的职责。如时人所指出的那样：巡警“无非是弄几辆破土车，撮撮胡同的脏土，敷衍了事，只顾眼前”，卫生局也仅是暂时专管收妓娼烟灯捐，连妓女的卫生都不管[20]。

无论领导者还是具体执行者都不具备推行公共卫生的能力，美国公共卫生专家兰安生对此评价道：北京公共卫生“设在警察厅内，颁布了一些卫生法规，并未采取真正技术性措施，严重违背卫生的原则，对今天而言很大程度上是警察手段”。[21]

此时行动者遵循的合法性机制，可从国际范围的“组织同形”和依法行政两个层面予以分析。从宏观上来看，晚清政府抱着学习借鉴的态度，照搬外国行政制度，旨在借此改变中国的落后状态。这种行为实质上遵循的是一种合法性机制，即为寻求政权合法性，清政府采纳国际承认并接受的组织结构和理念规范，以此来获取人们对政权本身的认同。因此，这个时期的警察卫生制度移植在某种程度上是国际范围的组织同形。

在制度移植过程中，政府秉承法规先行的逻辑：由国家行政机构颁布卫生法规，规范和指导人们的行为，同时对违背卫生原则的行为进行制止和惩罚。制度移植对法规的重视，体现出西方官僚制的合法性权力的基础在于：正规规则的“法律性”，以及对掌权者根据条例发布命令的权力的信任。清末民初，京师警察厅颁布的若干公共卫生法规，主要涉及清道、防疫、饮水、食物卫生及公共场所卫生等，为巡警的卫生执法提供了法理依据。[22][23]这些卫生法规属于建构性规则，旨在保障一种规范性规则在社会中得以执行，实质上是国家推行的强制性制度变迁。[24]

卫生法规规定的多为强制私人行为及不行为之义务，需行政强制保证实施。这种强制在清末由“违警律”提供法律依据。清政府“其时急于变法，以图法治，警政为法治首要之制度，故虽一切重要法典未立，而违警律居然占先颁布”[25]，为警察依据行政法规执法提供了法律依据。《大清违警律草案》规定了对卫生违警行为的处罚措施。从内容来看，警察要制止的违法行为包括：非法售卖含有毒质的药剂、在城市及人烟稠密地方开办粪厂、污染供公众饮用的净水及水源和在街道随意倾倒垃圾，以及惩罚拒诊的悬牌行术的医生或稳婆。[26]这种违警章程同样习自外国，时人指出其不过是从西方的违警章程中“摘了几条”[27]。但是，近代中国国家的合法性基础并非国家颁布的正式法规，而是更多在于人们对官府权力的崇拜，即来自传统权力。也就是说，合法性来自于人们自身对一种神圣不可侵犯的古老传统的信仰，以及根据这些传统行使权力者的地位合法性的既定信念。由于中西合法性基础的不同，移植而来的法规既不具有实质性权威，也无具体机制予以落实，仅仅停留于文本之中。[28]卫生领域的依法行政不能真正实现，正式法规也就难以成为日常生活的规范。

从制度环境看，制度移植阶段的卫生既不具备完整独立的制度形态，也难以嵌入北京地方社会文化之中。作为警察制度的一个分支，卫生警察处于非常边缘的位置。卫生行政仅仅依靠罚款和停业等强制手段推行。由于法规缺乏必要的社会基础，这种约束人们行为的消极行政方式实难起到应有的效果。[29]更为现实的是，社会中的封建等级制和官僚制使违警章程根本无法执行，收不到预期效果。当时人们基本没有法治观念，更遑论卫生执法了。巡警部所做的不过是要求巡警厅“设立木牌，张贴在路口儿上”，让人人周知而已。[30]

因为缺乏起码的社会认同，移植而来的警察卫生制度基本依赖于国家强制力推行，与现实社会生活存在着巨大的“断裂”。深陷政治危机的国家无力推行这套制度，导致公共卫生长期停留在字面，未嵌入社会之中。虽然如此，但公共卫生所引发的社会问题却悄然改变着人们对公共卫生的认知。

首先，城市生态环境和政治环境的双重恶化使公共卫生问题凸显。一方面，从1912年到1928年，北京城区人口从725153人增至929277人[31]，产生大量的生活垃圾、秽水和粪便，给城市自我清理能力增加了巨大压力。政府无力应对，北京的环境卫生日趋恶化，引发社会各界的批评和关注。另一方面，北京政府财政状况恶化，经费开支受到严重冲击，警察薪资朝不保夕，公共卫生经费难以为继，警察的卫生执法实际处于瘫痪状态。北京公共卫生出现“供不应求”的状况，引起地方舆论的高度关注。

其次，疫情的冲击促使公共卫生组织逐步完善。1910年末爆发的东北大鼠疫促成国家对防疫的重视；1915年北京爆发的地方性白喉、猩红热等疫情，促使国家采取必要的防疫措施，建立传染病医院，开展预防接种；1917年爆发的山西绥远鼠疫促成中央防疫处的设立。上述历次疫情使各界社会人士意识到公共卫生的重要性，热切关注由此引发的社会问题，积极宣传卫生知识。社会各界的关注不仅促进了北京公共卫生教育的发展，而且从社会认知的角度改善了公共卫生的制度环境。

北京的公共卫生最初是由国家通过命令和法规的形式建立起来的，是一种强制性的制度变迁，国家在其中扮演了主导角色。公共卫生附属于警察制度，具有强烈的移植特色。这是一种自上而下推行的制度，一开始设有较为健全的科层组织和法规体系，并有执行机制，但是，由于缺乏必要的制度环境，这种制度实际未能嵌入到北京社会，既未改善环境卫生，也与现代公共卫生的旨趣相去甚远。从另一个角度来讲，这种警察卫生制度形成了公共卫生的制度环境，成为未来制度演化的路径依赖，制约着未来行动者的选择范围。[32]也就是说，公共卫生无论是革命性变化还是渐进式演变，都必须始于警察卫生的科层组织。