杜丽红

一、问题与分析路径

自1905年创设警察卫生，北京开始建立公共卫生制度，经过漫长的变迁过程，到1937年该制度逐渐形成了一套具有地方特色的运作机制。那么，这套制度是如何起源和演变的呢？本文试图对此做一学理上的阐释，旨在一方面从制度变迁的角度推进公共卫生历史研究，一方面以近代北京公共卫生的具体个案研究深化我们对中国制度变迁的认识。[2]

近代中国公共卫生日益成为历史学者关注的主题，涌现出一批研究成果。这些研究多以城市近代化为主题，从医学、思想、文化和社会等角度探讨各城市公共卫生的发展及其影响[3]。更重要的是，邱仲麟对明清以来北京卫生状况的考察[4]，杨念群从身体、空间政治的角度对民国时期北京公共卫生的开创性研究[5]，为本文提供了坚实的基础。不过，总体来看，既有的研究较少关注公共卫生的制度属性，及其背后蕴含的近代国家治理转型的内涵。公共卫生是国家采用预防疾病的科学技术，通过有组织的形式制度化地为人民提供健康方面的公共服务。从本质上讲，它隶属于国家行政制度，是国家治理方式之一。作为一种中观层面的制度，它展现了宏观政治制度关于卫生治理的制度安排。因此，本文所讨论的公共卫生制度在近代中国的引入和演化，实际上是近代中国国家政权建设，即“治理角色和治理关系的制度（规则）改变”的问题[6]。在关于近代中国国家治理的制度变迁研究中，有关“法律移植”的研究已取得较大进展[7]，但由于缺乏长时段的实证研究，往往拘囿于法律的引入阶段。本研究将近代北京公共卫生的制度变迁放在较长时段进行考察，将其视作相互关联的不同阶段，尝试形成对近代中国制度变迁的整体认知。

进一步而言，本研究试图为中国的制度变迁研究提供一个具体个案。制度变迁不仅仅是当代社会的主题，而且是清末民初中国社会的主题。那是中国从传统国家治理向民族国家治理转型的时期，也是一个制度变迁的时代，各个领域都发生着深刻变革。对历史进程的实证研究究竟在哪些方面不同于当代的研究呢？笔者以为，近代的制度变迁经过多年沉淀之后基本成型，可以划分出若干阶段，便于我们进行综合分析。

社会学研究者日渐认识到对制度变迁的研究不能拘泥于某一种机制，而应采用综合分析的方法，对其过程进行多重研究。周雪光认为，大规模的制度变迁涉及多重过程和各种制度要素的安排组合，并提出了一个“多重制度逻辑”[8]的分析框架。还有学者提出应采取综合分析的范式，强调必须在制度与其文化、组织系统与其环境之间的多重关系中考察制度变迁的社会过程。[9]此外，学者们认为在研究制度变迁时应强调要素分析。L.E.戴维斯和D.C.诺斯在阐释制度变迁的理论时，将制度环境、制度安排、初级行动团体、次级行动团体和制度装置视作重要因素。[10]还有学者提出在制度分析的过程中，应注意嵌入性、路径依赖和意识形态等维度。[11]受上述研究启发，本研究将制度变迁过程分为移植、扩散和转化三个阶段，并关注每个阶段的行动者、制度逻辑和制度环境等要素之间的相互作用。下面对制度变迁的三个阶段做一简要说明。

关于社会制度的生成，有“自然演化生成”和“人为设计生成”两种解释。一些制度从根源上看是人为设计的结果，从其他人、其他组织甚至其他国家照搬和引入，这是一种制度移植过程。而之所以要生硬地移植某种制度，往往是移植者出于寻求某种合法性认同的需要，而非出于生产绩效的目的，因此这种制度往往缺少行业认知基础，也缺少一般民众的认同和社会基础。这种制度移植是一种通过命令和法律强制引入和实施的过程，因此属于强制性的制度变迁。[12]而这种制度的受益者为了维持自己的既得利益，往往会建构出一套实施机制，从表面上来规范制度对象的行为模式，导致该种制度变迁的路径依赖。

制度扩散则是一种基于新思想的制度向特定行动者群体传播的过程，它往往属于诱致性的制度变迁。[13]而且，制度扩散往往是行业或专业组织等主体，出于技术效率的逻辑而主动设计或引入并推行某种制度。由于其目的是直接增进技术水平或专业效率，因而，会使更多的行业从业者及其服务对象受益。制度扩散带有非常浓厚的专业化特征，并可能对行政官僚移植来的制度产生极大冲击从而替代之。

但是，制度扩散本身不会直接作用于地方，制度变迁还需要经过第三个阶段即地方性的制度转化才能最终实现。所谓制度转化，是指某种制度从一个地方向另一个地方扩散时，其接受者基于地方社会情境与制度环境，以不同的方式在不同的程度上接受这种制度，并将其与当地既有制度结合在一起，形成一种新的地方性实践。制度转化涉及从外部获得并接受新的制度要素，及这种新制度与从本地继承的制度要素之间的结合。制度扩散会制造出若干积极分子及专业组织协会，他们不仅质疑出于统治合法性的需要而由官僚引入的制度，而且努力促使国家对旧有制度进行革命性改造，按照新思想重构具有专业化和科层制特征的现代行业制度。但是，受制于既有制度环境，这种革命性改造在地方政府层次受到抑制，并以一种选择性治理方式存在着，从而形成一种混合形态的制度。

制度变迁的最终结果则体现为制度的绩效，包括制度的实施状况，特别是制度是否成了支配日常生活秩序的规则。制度变迁的最终绩效，往往是中央和地方权力精英、行业精英与社会民众多方博弈的结果，是国家选择性治理的产物。

在这样的思路下，近代公共卫生的制度变迁过程，既有自下而上的“变通”[14]，又有自上而下的“通变”[15]，二者相互交替。此外，制度变迁不单单是外在动力作用的结果，也是—个内生性过程。