随着公共卫生知识引入城市并逐渐普及，越来越多的人意识到秽物中存在的微小病菌，以及丛集的蚊蝇是各种传染病的源头。市政机构对此也有明确的认识，主张“卫生以清洁为第一要义”[31]，“卫生之道，清洁为先”[32]。知识分子与市政机构逐渐形成了共识：既要为垃圾寻求适当和卫生的处理方式，还要约束普通民众对垃圾处理不当的行为，使城市空间归于清洁和卫生。这一共识为行政权力的介入提供了有力的理由。在具体的卫生工作中，市政机构以清洁为重点，约束城市居民的垃圾处理行为，同时配置清理垃圾的人员，并对其采取切实和有效的管理措施。

由于普通民众在城市中游走不定、难于控制，知识分子和市政机构认为“对于人民应劝惩并施，则事半功倍，收效自易”[33]。因此多采取教育加管理的措施，教育市民通常采用布告的形式，粘贴于大街小巷，或发布于报刊。

官方的布告对民众循循善诱，晓以卫生之理，并尽量选择民众易于接受的语言和文体。1905年，北京外城巡捕西分局禁止住户乱倒垃圾的布告，就已采用白话语体，以期民众易于明了：

京师为首善地方。城内关外，大街小巷，应当干净齐整。大小□（因原始资料模糊难以辨认，故阙，下同）面住户军民，更应合力齐心，打扫门外街道。近日人情懒惰，相习成风，秽物灰土，全向门前倾倒。前三门外，地窄人稠，街道更难洁净。不但外人瞧见，不成模样。这种恶臭气味，令人受了最容易生病。京师每逢春秋时令，常有瘟疫病症，全因为街上不净，气味传染的原故。每到瘟疫盛行，热闹地方受病的更多。乡村冷落之处，与那深宅大院的妇女，受瘟的狠少，这不是个明证么？如此看来，干净整齐，实在于卫生上很有关系。卫生二字，就是保养身体性命，可见打扫街道一事，是生死相关的。你等见了此谕，全要痛改前非。大街上的铺面，各□□里住户，各将自己门前天天收拾干净。积下灰土等类，断不许在门口乱倒。本局自有土车，按时挨门传唤。如有不遵的，查出一定受罚。自爱的商民，千万知道廉耻要紧。倘敢抗违，定行究办。你等□□知晓。特示。[34]

1915年京师警察厅的卫生布告，也延续了这种风格：

公共卫生第一要保持道路清洁。京城街巷向欠洁净，因为住户铺户不知公共卫生，不但门前道路不肯扫除，并将秽物沿街倾倒，以致肮脏不堪，实于卫生大有妨碍。本厅屡经出示劝导并饬各区署严行查禁，近来通衢大道都知遵守禁令不敢违犯，偏僻地方仍有将秽物任意倾倒情事。现当夏令，易生疾病，合再出示晓谕。一切秽物脏水不准再在门外倾倒！各户都得置一土筐水桶，秽物由土车拉运，脏水须倒在沟内，要是土车照顾不到的地方，各家凑点钱公置一辆土车，预备倒土方便。门前街道也应扫除洁净，有钱的大家凑集些钱公雇一个或几个公益夫役，要是没有钱呢，每日或早或晚清闲的时候，将自己门首打扫打扫，家家如此，则阖街一律清洁，大家受益不浅。如果不讲公益，仍将秽物随便倾倒，本厅业已严饬各段巡警认真查办，定把你们拘送区署，按照违警律从重惩罚。到那时或罚金或拘留或罚以打扫街道运除灰土，都说这人没有公德应该受罚，恐懊悔亦来不及啦。奉劝你们都要讲点公共卫生，办些公益事务，不要再在街上倒秽物啦！切切此令。[35]

居民住所内的垃圾不能再随便倒在路上，而是被要求定点放置在市政机构所安设的容器里，有专人及时出清，或是定时上门扫除。1905年内、外城巡警总厅就备有土车上门传唤收取垃圾。1929年卫生局成立后，仍沿用土车办法，同时在重要的街巷设有垃圾桶，并竖牌指定倾倒秽土的地点。[36]由于秽土场垃圾积存年久，数量巨大，北平市卫生局成立后就计划添置焚秽炉。30年代以后，经过试验，小型的桶式焚秽炉因“易于移动，造价较廉，每小时可焚秽七十余斤”，先行制造十余具分配各秽土场使用。[37]

生活在城市中的民众有责任维护城市的卫生，为此市政机构制定了相关的法规，规定破坏城市卫生者必须接受惩罚，清末至民国以来几次颁布的《违警罚法》中均有关于卫生的条例，规定渐趋细致。如1936年的《违警罚法》中，“于人烟稠密之处开设粪厂者”及“于人烟稠密之处，晒晾或煎熬一切发生秽气之物品不听禁止者”要处十五日以下之拘留，或十五元以下之罚金；“装置粪土秽物经过街道不加覆盖或任意停留者”，“以秽物或禽兽骸骨投入人家者”及“于道路或公共处所便溺者”处五元以下之罚金。[38]

在具体执行中，由于在卫生的论述中，下层民众最易被打入“另册”：“愈富的人家，愈清洁，愈容易讲求卫生，愈贫的人家，愈脏污，愈不容易讲求卫生”[39]。这种不平等的观念在行政机构自上而下施行卫生时被转化为实践。如市政机构修理胡同时，大胡同用汽车碾，用黄土垫，而穷街僻巷非但没有汽车，还用秽土铺垫街道，不仅臭气熏天，还引来乞丐和捡拾垃圾者。[40]穷陋之处成为政府的秽土积存场所，周围居民的卫生被无视。[41]下层民众还可能受到粗暴对待，《晨报》上登载的一篇文章就生动地反映了这种现状：

“你为甚么在这里吃花生？你看看这一地皮子，多么肮脏。没有甚么说的，你只好跟我到区里去吧！”一个年约四十岁的警察，向一个吃花生的洋车夫说。

“巡警老爷！饶了我这次吧！我实在不知道，饶了我吧！”车夫哀哀的说。

“不成……我们已说了许多次的你们还是不改，我将你带到区里，罚你点钱；别人也就不敢再随便的污脏街道了；你不用再说，跟我走吧！”警察带怒说，并且拉着洋车夫走。

“老爷！我下次决不敢了！饶了我这次吧！我给扫扫成不成？”

“你不用死说活说了！我并不是跟你一人作对，不过是罚了你；不用说了！走吧！”

“你何必一定罚他，我看他是真心改过，这一次看我的面子，姑且饶恕他，让他给扫干净了吧！”一个南方人向警察说。“我姑且看这位先生的面子，饶你这次，去借把扫帚，给打扫干净。”警察说。

这时，从南往北来了一辆洋车，一个衣服华丽的中年人，坐在车上洋洋得意的吃花生，那皮子掉在地上，仿佛农人撒麦子似的。洋车夫正在扫地，偶然看见那车上吃花生的人，便问警察说：“老爷！那个吃花生的您怎么不管他？”

“人家坐车吃花生，你拉车吃花生，所以我管你不管他。人家穿着什么衣服，你穿着什么衣服。也应当管你不管他。”警察徐徐的说。

“是了！原来还有分别呢！”车夫说。这时他已扫完了地，面孔似着哭丧的，拉着车走了。[42]

为了更有效地清除城市中的垃圾，在规范普通民众的行为之外，必须设置专人处理垃圾，由此有了清道夫之设。清道夫古已有之，但近代北京的清道夫，起于警察事业。1902年，工巡总局成立，以代替庚子事变后负责京城治安的临时机构协巡局，工巡总局仿效上海租界的行政体制，由警察率领夫役扫除街道，并进行街道的维护。[43]1910年，内、外城巡警总厅在8个区分别设清道队，1913年京师警察厅在7个区署分别设清道所，并同时在警卫军中设立卫生兵队，专司清洁道路，洒水事宜。[44]1928年北平特别市卫生局成立以后，清道夫才归属专门的卫生行政机构管理。[45]市政机构所属的清道夫负责马路和大街的清扫，胡同的清洁工作则主要归公益夫役，由各家各户缴纳“公益捐”雇用。“公益捐”原由各街道和坊间的自发组织负责收取，民国以后警察更多地介入社会公共事务后，居民也就逐渐将管理的权力交给警察，由警察负责督饬公益夫役的工作。[46]1928年这项工作又回归各自治坊公所接办，但鉴于“散漫指挥，阅时数载，成绩毫无”，自1934年7月以后移归卫生部门统一管理。[47]因此公益夫役虽名“公益”，实质仍是官办。

清末清道夫的日常工作是“泼洒，扫除，平垫，疏浚沟渠，拉运秽土秽水，其他关于道路之事”[48]，工作区域主要是街道和沟渠，初以“各区地面广狭不同”[49]酌量分配，后来分布更趋合理，“视区域之繁简，而定人数之多寡”[50]。民国以后，京师警察厅基本沿袭了清末的清洁制度。30年代的清洁制度对清道夫的工作规定进一步细化，如“各班所管区域之土路及便道，应按时扫除，平垫泼洒”，“清道夫役扫集之垃圾，应运至指定地点，能焚化者，用秽炉焚化之，不易燃烧者，运送秽土代运场”，“泼洒石碴马路，应保持湿润，不得过湿或过干”，等等。[51]

城市空间的清洁状况关系到每个人的日常生活，一旦有了成绩，民众皆有目共睹，市政机构以此为卫生工作的重点，不仅是顺应民意的行为，也是政治上意图进取的一种姿态。以1929年北平市卫生局厉行清洁工作为例，新成立的卫生行政机构雄心勃勃，希望一扫旧军阀时代的习气，以雷厉风行的清洁工作，树立新政府的权威。根据当时制定的《厉行全市清洁办法》的要求，卫生局所属的清道队每日上午7至11时在主要街道工作，完成其本职工作；午后1时以后，则分配至各胡同，与公益夫役一同工作；对胡同的打扫按照逐日分配巷数的办法，限期十四日内将各巷秽土扫净；并要求各段清道队长严厉督饬。从当时的工作进度来看，全市各街巷的清理约完成半数，其余正在进行中。[52]从办法来看，不可谓不严格，从报告来看，也取得了一定成绩。但半个多月后此项特别工作即已消停，这是由于“卫生局清洁经费一再核减，夫役亦因之减少，本市街巷繁多，分布难周”，只能令各区署警察督饬公益夫役勤奋工作以保清洁。[53]

清洁工作需要持之以恒，一两次轰轰烈烈的运动不能一劳永逸，将视线转移到日常生活里才能看到清洁工作开展的真实情况。清道夫是城市清洁工作的主要执行者，清洁工作取得的成效最终还须倚赖其作为。

清道夫的工作任务十分繁重，秋冬季每日工作9小时，春夏季每日工作达11小时。而且随着城市的发展，清道夫负责清扫的面积不断扩大，但配置的人数不增反减。1912年至1913年初，按照清道规则安排1495人清扫36万平方米的区域，至1930年为1210人清扫72.5万平方米，1939年至1941年为2021人清扫240万平方米。[54]因此清道夫“终日非常劳碌，薪饷甚微”，根据京师警察厅发放的清道经费，“每人每月六元，扣留伙食只剩元有零”，如此微薄的薪水还由于财政困难经常无法按时发放，导致有的清道夫因贫自杀。[55]市政机构时有欠薪行为[56]，使得清道夫工作的积极性不高。加之清道夫多来自贫民，“智识简单，只求能敷衍过去”[57]，因此清道夫很难严格遵照制度的要求执行清洁工作，相比起政府的极力鼓动和宣传，实际的清道效果要大打折扣。

清道夫在工作时为省运除垃圾之力，时常将清扫和收集的垃圾倒入河道，导致沟渠堵塞。[58]为了对付街上堆积如山的煤灰，有的清道夫想出了省力“妙法”，拉着垃圾桶边走边洒，行人走过都沾上了灰土，有色有味。[59]由此各种生活垃圾都有可能被当作铺路的材料，“于是乎葱皮，蒜叶鸡蛋壳，菠菜头，炉灰，烂果核等东西，布满道上，真是五光十色，香闻十里，从此一过，美味入人心脾，虽三日不可食也”[60]。

北京城市干燥多尘土，洒水工作很重要，“若街道洒水匀停，灰尘不起，则可减少病菌之传播，及灰尘之飞扬，庶几呼吸之间，得有清洁空气”[61]。但实际上清道夫的“洒水方法，简直笨得可笑，两个人扛了一桶水，一勺一勺像乡间农夫施粪般地洒，碰着人马走过只得停止，一勺未下，又有人过，又得停止，所以洒得这头，干了那头，省得时时烦麻，便索性把马路弄得泥泞水积，谁穿漂亮鞋子，谁就算倒霉”[62]。洒街所用之水，清道夫通常不问其洁净与否，只要能省事就好。夏天大雨过后，清道夫会将马路上积存的泥汤，再泼到街心上去。[63]或是抬着来自沟渠内黑糊糊的脏水就往街上泼。[64]洒水本“冀以补救于万一，而便利于人民。岂知用意固佳，而所得竟有相反者”[65]，加剧了城市环境的不洁。

清道夫从事的工作虽然污秽，但心理上倚恃政府，因此对待民众行为蛮横，城市中处处可见他们，几乎成为街道一霸。人力车夫被泼了满身满面的秽水，要向水夫理论不成反而被打，让人不由慨叹：“同是苦兄弟，何必苦相打。”[66]有的居民试图阻止清道夫泼洒秽水，反而被路过的警察呵斥。[67]

市政机构也认识到“清洁之能否实行，要以督查之疏密为断”。京师警察厅订立了专门的制度对清道人员进行监督管理。清末制定的《清道执行细则》[68]中，对前述的行为均严行禁止，违者“即行斥革”，不可谓不严厉。但在同一份规则中，对“与车马或路人冲撞而不避让反肆口骂詈者”，“以污秽水土垫泼道路者”，仅要求巡官长警严重干涉，违抗不遵者带区罚办，这一条又相对和缓。责罚不一，无形中影响了法规施行的效力。民初京师警察厅对清道夫的严加督饬，也仅在时疫流行时得到较多贯彻，如编卫生队每日四出巡查督饬清道夫工作[69]。1934年卫生机关制定的《北平市卫生处清道班暂行规则》[70]明确规定：不得“以污秽水土洒垫道路、任意将秽土倾倒于未经指定之处所”，违反者可致斥革、降级、减饷、罚金、记过。虽然惩罚办法较之前多样化了，但相应的处罚权力下放给了清道班班长及班目，且未明确具体处罚的办法，加大了施行和监督的难度。

虽然清洁城市的行动效果不如市政设计者和卫生倡导者所预期，但通过这些制度安排和具体实践，卫生知识贯穿至市民的日常生活中，逐步扩大和深化了对市民行为和观念的影响。而对市政机构而言，其将传统上主要由民间力量办理的公共事务逐渐收归官办，将行政权力推广至城市街道的每个角落、普通市民的房前屋后，使民众不仅失去了一部分对城市空间的主动权，还日益受制于官方的统治政策。