一、群众文化政策法规体系的建设

群众文化政策，是党和国家为实现一定时期的群众文化发展目标而制定的群众文化活动指南，是调整群众文化关系的基本准则。群众文化法规是体现统治阶级意志，由有立法权的机关依照法定程序制定，由国家强制力保证执行的群众文化活动行为规范的总称。

群众文化政策法规要调整的社会关系是：调整政府与群众文化事业的关系，使政府能够为群众文化事业的生存和发展提供必要的条件；调整各系统、各部门的各类群众文化服务机构之间的关系，加强协作，建立资源共享、联合服务体系；调整群众文化服务机构的内部关系，规范管理与服务；调整公共文化服务机构与服务对象的关系，规范各自的权利和义务。

有关群众文化的政策法规可以分为三种。

第一种是分散在各类法规中的有关群众文化和群众文化服务机构的条款。这类法律、法规相对分散。涉及群众文化的法律、法规有《中华人民共和国著作权法》、《非物质文化遗产保护法》以及文化市场的一些管理条例，如《出版管理条例》、《电影管理条例》、《营业性演出管理条例》等。这些是群众文化和群众文化机构在从事相关活动时应当遵循的政策、法规。

第二种是分散包含在有关精神文明建设、文化建设、公共文化服务体系建设的政策和法规中的群众文化政策和法规，可以看作群众文化服务应遵循的基本政策和法规。如2005年12月中共中央、国务院下发的《关于深化文化体制改革的若干意见》，2010年9月中宣部、中组部、中央编办、国家发改委、财政部、人力资源与社会保障部联合下发的《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》，2011年1月文化部、财政部发出的《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》，2011年10月党的十七届六中全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，中共中央办公厅、国务院办公厅2012年2月发布的《“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等。还包括一些地方条例，如广东省的《公共文化服务促进条例》。

第三种是专门的群众文化的政策法规。主要包括以下几类。

①关于群众文化工作的政策。如1981年8月中共中央发出的《关于关心人民群众文化生活的指示》，即中发〔1981〕31号文件；1983年2月中共中央批转的中宣部、文化部、全国总工会和共青团中央等四部门发出的《关于加强城市、厂矿群众文化工作的几点意见》，即中发〔1983〕34号文件。这两个文件是中共中央为了加强群众文化工作专门颁发的两个文件，是新中国成立以来的第一次，也是仅有的两个专门明确群众文化方针政策的文件。

②群众文化服务设施建设的法规、标准。如国务院颁布的《公共文化体育设施条例》，以及前面提到的《文化馆建设用地指标》、《文化馆建设标准》、《乡镇综合文化站建设标准》。

③群众文化机构服务与管理的法规。如1992年5月文化部颁布（目前正在修订的）的《群众艺术馆、文化馆管理办法》，2009年9月文化部颁布的《乡镇综合文化站管理办法》等。

④群众文化服务和群众文化服务机构评价标准和办法。包括文化馆（站）评估标准和即将制定的《文化馆服务标准》、《乡镇综合文化站服务标准》、《社区服务中心服务标准》等。

⑤群众文化人事管理的法规。如群众文化专业职称评审，文化馆（站）编制管理，文化馆（站）的人员管理等规定。

⑥群众文化活动管理的法规。如《群众性文化体育活动治安管理办法》等。

二、群众文化政策法规对群众文化的保护与规范

群众文化政策法规制定的目的，是保证群众文化事业发展，解决群众文化事业发展中的难题，规范群众文化服务机构的服务与管理，以更好地开展群众文化服务，满足群众对群众文化的需要。保障和规范都是立法的重要内容。

群众文化工作者要求制定群众文化政策和法规的直接目的是为了解决群众文化发展中存在的问题，特别是文化馆（站）的设施建设、人员和经费的保障问题。人员、经费与设施的保障问题一直以来是困扰文化馆（站）发展和开展工作的难题，是影响和阻碍群众文化的发展的重要问题，也是群众文化政策法规的重要内容。群众文化政策法规最主要的内容就是调整政府与群众文化事业的关系，明确政府在发展群众文化事业中的主体地位及义务，使政府发展群众文化的责任法制化。

群众文化政策法规不仅是对政府的要求，不仅是为了解决群众文化发展中的人员、经费、设施难题，还包括对群众文化和群众文化机构的要求，解决群众文化发展中的设施利用率和服务能力问题。规范群众文化，包括规范群众文化活动和群众文化服务机构的服务与管理，是群众文化事业发展的需要。群众文化政策法规对于政府和群众文化工作机构、群众文化工作者都起着规范的作用。

案例：文化馆（站）免费开放的政策

2011年2月，文化部、财政部发出了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号），财政部还下发了《关于加强美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放经费保障工作的通知》。

明确了政府在文化馆（站）免费开放中的责任，包括：

建立文化馆（站）免费开放的组织保障机制，加强领导，将免费开放作为文化馆建设重点工作，纳入文化发展规划，纳入财政预算；建立统筹协调、密切配合、分工协作的工作机制；开展对免费开放的制度设计和科学研究，保证免费开放工作科学有序地开展；建立中央与地方共担的经费保障机制和经费补助标准。

提出了对文化馆（站）的免费开放的要求。

规定免费开放的内涵和内容：“基本服务”免费，包括公共空间设施场地的免费开放，健全与其职能相适应的基本公共文化服务项目并免费向群众提供，免费提供配套管理服务。

规定免费开放的工作原则：全面推开，逐步完善；坚持公益，保障基本；科学设计，注重实效；扩大宣传，树立形象。

规定免费开放的总体目标：与深化文化体制改革、提升服务能力相结合，实现文化馆（站）规章制度健全，职责任务清晰，服务内容明确，保障机制完善，健全与其职能相适应的基本文化服务项目并免费向群众提供，提高设施利用率，使文化馆（站）免费服务成为政府的重要民生项目和公共文化服务品牌。

规定了免费开放的具体要求：取消原有部分收费项目，限期收回出租设施，降低非基本服务收费，补齐基本服务缺项，提高免费服务质量，做好服务公示等。

三、群众文化政策法规的执行与落实

群众文化政策法规的制定和完善固然重要，执行更是关键。政策和法规的制定是为了执行，政策和法规的贯彻是执行的过程，政策和法规的落实是执行的效果。有政策、法规但不执行是群众文化工作中一个不可忽视的问题。例如，党和政府早就提出了文化馆的经费保障的政策，1996年10月，党的十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》要求：对政府兴办的图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、革命历史纪念馆等公益性事业单位，应给予经费保证。2002年文化部、国家计委、财政部《关于进一步加强基层文化建设的指导意见》（2002年1月30日国务院办公厅转发）要求“对于群艺馆、文化馆、图书馆等公益文化事业单位的日常工作给予必要的经费保障；保证各级公共图书馆有一定数量的购书经费”。但是，长时间以来，这一政策在一些地区还是没有落实。原因很多，包括地方财政的支付能力较低，领导的重视程度不足，政策表述过于原则，缺乏一种有效机制和具体标准，以及有效的监督等。其中群众文化领导机构和文化馆自身政策法规的宣传和运用没有到位也是重要的原因之一。

群众文化政策法规的执行，是群众文化政策法规利益相关各方在一定环境下的互动过程。执行过程包括：政策法规的学习和解读，政策法规的地方化和具体化，政策法规的宣传与教育，政策法规的贯彻与实施，政策法规实施的督导与检查。

第一，认真学习、正确地解读和把握有关群众文化的政策法规。这是群众文化政策法规应用的基础。群众文化的政策法规涉及许多政府部门，涉及不同部门的利益和政策的调整，从不同的角度出发，会产生对同一政策法规的不同解读，所谓“上有政策，下有对策”，就是基于对政策法规的不同解读。群众文化的领导机构和服务机构要首先学习和把握好有关政策法规，才能向领导、有关部门做好政策法规的宣传和解读工作，让他们领会和把握政策法规。如“免费开放”的“中央与地方共担”的经费保障政策是图书馆、文化馆、文化站人员、公用等基本支出——由同级财政部门负担；开展基本公共文化服务项目支出（地市、县、乡镇）——由中央和地方财政（注：不是同级财政）共同负担。按照这一政策，中央财政对中西部地区按照补助标准分别负担50%和80%，而对其余的50%和20%部分的负担就有了不同的解读，大多数地区的省级财政都相应地承担了一定比例的经费，有的是全部由省级财政负担，有的是按不同地区由省级财政承担一定比例，也有的把地方财政负担改为由同级财政负担。

第二，政策法规的地方化和具体化。全国性的文化政策法规是针对全国的普遍情况制定的，具有普遍的适用性。但是，由于我国各地区的差异很大，文化政策法规只能规定一些在全国都适用的强制性的条款，而对许多问题则只是规定了原则，特别是其中的一些标准，基本是按照中部地区的情况制定的。这就需要各地区根据本地区的实际进行补充和完善，并将一些原则具体化。这是文化政策法规执行中的一个重要环节。如“免费开放”的政策下达后，许多省制定了《美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作实施方案》，明确本省具体的工作目标、免费开放范围、免费开放内容、实施步骤、具体措施和工作安排。各地区的情况不同，具体化的重点也不同。有的明确要求限期收回出租或挪作他用的公共文化设施场地；有的结合实际情况，制定了《免费开放专项资金管理暂行办法》，对免费开放资金的使用原则、范围和监督方式等进行规定；四川、云南、陕西等省根据县、乡两级政府部门工作实际，创新了乡镇综合文化站免费开放资金“县管乡用”模式，使免费开放政策很快在本省得到落实。

第三，政策法规的宣传与教育。要加强政策法规的宣传教育，使政策法规的执行者和广大群众了解政策法规。在免费开放政策实施中，上海市印发了《公共文化设施免费开放常见问题解答》，并同时在市文广影视局网站上公布，使基层能够更加清楚地了解免费开放的内容和要求。江西省从免费开放起，就不断通过报刊、电视，特别是网络媒体加大免费开放宣传力度，扩大免费开放的公众知晓率，提高免费开放的公众参与度。四川省举办公共图书馆、文化馆（站）干部培训班18个，培训人员4410人次，提高了公共文化服务机构人员对免费开放政策的认识和执行水平。

第四，政策法规的贯彻与实施。在政策法规的实施中，让群众了解政策法规，运用政策法规来监督政府和群众文化机构的行为，维护自己在群众文化方面的基本权益，是政策法规落实的重要环节。免费开放公示，就是让人民群众了解免费开放政策和具体内容，监督公共文化服务机构执行免费开放政策的一项有力措施。文化部、财政部在2012年“免费开放”政策督察中，委托第三方“零点公司”进行群众对“免费开放”政策知晓度和满意度调查，就是让群众了解有关政策法规，监督政府和群众文化机构执行政策法规的一种方法。

第五，政策法规执行的监督和检查。对重要的政策法规的执行情况和执行效果的监督和检查，特别是监督机制，是政策法规执行中必不可少的环节。例如，山西省印发了《关于做好2011年度全省公共文化服务绩效考核评价工作的通知》，将免费开放配套资金落实情况纳入市、县两级人民政府绩效考核范围，并赋予相应的考核分值。2012年，文化部、财政部组织督查组对各省（区、市）免费开放工作进行了督查。督查组通过汇报座谈、查阅资料、实地考察等方式，对免费开放专项资金的落实和管理使用、基本公共文化服务项目的开展、工作中遇到的问题和困难等情况进行检查和督导，有利地推动了“免费开放”政策的落实。