10.2.1 县级政府义务教育投入努力程度仍待提高

基于省级层面数据的分析，中央和省级政府确实加大了对农村义务教育财政支持力度，但如何确保县本级教育投入不被“挤出”，这是制约“新机制”实施成效的关键。计算2005教育财政年6个样本县中小学预算内教育事业费支出占县级财政支出的比重发现，“新机制”实施最初几年，该比重普遍呈波动中上升的趋势，6个县的初中均值从2005年的4.5%提高到2007年的5.8%，小学均值从2005年的10.7%提高到2007年的11.1%；但2007年后，该比重却在波动中有所下降，初中下降到2010年的5.4%，小学下降到2010年的9.2%，这一下降趋势在经济水平较低的县更为明显。考虑以上波动可能源于学生规模变动，我们又以样本县生均预算内教育事业经费支出和县级人均财政支出重新计算该比重，基本得到同样的结果。这说明，在“新机制”政策实施力度逐年增强的同时，县级政府义务教育财政投入存在不同程度的“挤出效应”，尤其在经济水平较低的县。

10.2.2 县级政府教育经费配置的校际公平性有待改进

从样本县调查结果看，尽管学校基本运营经费都能得到满足，但学校仍存在不同程度经费困难，而不同类型学校反映的突出难题差异明显：县镇和农村优势学校集中反映校园文化建设和ICT教学设备等配套经费不足；县镇和农村薄弱学校集中反映取暖经费、校舍维修经费及基础设施更新等仍存在一定困难，尤其是在小规模农村学校。以上差异说明，县域内教育经费保障水平的差异不仅体现在城乡间，更体现在城镇和农村内部的薄弱校和优势校之间，这应成为未来攻克义务教育财政公平性问题的重点和难点。

10.2.3 农村教师收入仍然不高，地区差距悬殊，教师补偿性收入、社会保障等保障机制有待完善

教师队伍是决定教育公平的根本，探讨农村教育财政投入公平性问题不可避免会涉及人员经费保障问题。“新机制”实施之初，农村教师待遇问题凸显[1]，但随着绩效工资改革等配套措施的出台，教师工资保障水平有所提高。对比样本县中小学教师工资福利支出总量、教师人均工资福利支出和教师工资支出结构三项指标在2005绩效工资改革年间年度变动趋势，2008年之后样本县中小学教师工资福利总支出有明显提高，特别是四个落实绩效工资改革的样本县，其农村中小学教师年度工资提高幅度为29%～62%不等。但课题组同时发现，各县教师工资福利保障水平地区差距较大，水平最高的山东省某县师均工资福利支出超出其他各县4倍，这与杜育红和孙志军（2009）[2]、庞丽娟等（2010）[3]研究结果一致；而各县教师工资差距主要体现在津补贴和社保经费方面，除收入水平最高上述山东省某县外，其他5县农村中小学教师社会保障支出水平较低、“三险一金”未能提供齐全。

10.2.4 教师老龄化与结构断层问题严重，整体性超编和结构性缺编并存，在农村学校尤其严重

受编制所限，部分样本县10年未引进新教师，各县教师平均年龄在40岁以上；而农村学校中相对优秀和年轻教师往往努力通过各种途径流向城镇或农村优势校，这加剧农村教师队伍年龄结构问题（部分农村校教师校均年龄超过50岁），而优秀教师单向流动加剧农村教育系统内部老龄教师不能自我消化与转移，而结构性缺编岗位无法补缺与平衡，进一步加剧了农村学校教师队伍质量下滑。根据相关经验，实施补偿性教师工资制度是吸引、留住人才的重要手段。从调研结果看，部分样本县也出台了相应政策。以河北省某县为例，为推进城乡间、校际间教师双向流动，实行农村地区生活补贴政策，将所有乡镇划分为5类地区，不同类别地区执教的教师将获得30～90元/月不等地区生活补贴，但从执行效果来看，由于收入层级差距不明显，发展资金和激励资金缺乏，政策在增强农村教育对优秀师资吸附力、推进教师双向流动中的效果并不明显。

10.2.5 农村地区学生家庭教育负担仍需进一步减轻，学生资助制度需要完善

“新机制”的实施实现了“人民教育政府办”的本质性转变，整体减轻了农民群众家庭教育负担。但是，在农村人口流动、学校布局结构调整以及寄宿生数量增加的新背景下，部分家庭义务教育负担仍然较重，农村地区学生家庭教育负担问题仍待进一步减轻。对家庭教育支出在学校缴纳费用、学习用品购置、伙食费、交通费和补习费五个维度的支出结构进行分析得出以下内容。第一，学校缴纳费用构成比例相对较高，尤其是在小学。要进一步了解学校缴纳费用构成比例较高的现象，我们需回答学校到底收取了哪些费用，哪些是必需的，哪些收费项目对农村家庭造成较大压力，哪些费用需要进一步加以规范。回答上述问题需更深入的调查资料为支撑，这应成为后续研究关注点。第二，学生伙食费支出比例相对较高，尤其是在初中，其原因可能在于初中寄宿生构成比例较高。第三，小学阶段交通费占比较高，其原因可能在于小学生寄宿比例相对不高，但随着学校布局结构调整带来家校距离的增加，孩子往返学校需额外支付交通费用，若考虑部分父母因为接送子女所间接支付的隐性成本则实际交通费占比会更高。

进一步，三省区农村寄宿生家庭年教育支出占年生活开支比例比全样本家庭平均高出4个百分点，这在一定程度上反映孩子住校发生的宿舍成本加大了农村家庭教育支出负担。分析学生资助信息发现：第一，来自贫困家庭的寄宿生确实能获得一部分生活补助，但补助额度不足以满足寄宿生伙食费等基本生活需求开支，尤其是在初中，资助额度亟待调整；第二，对于来自非贫困家庭的寄宿生以及非寄宿生，由于缺乏常规补助渠道，数量有限的社会资助不仅覆盖小且金额有限，可以说杯水车薪，事实上，这类群体同样因为住校以及家校距离增加而加大家庭教育支出，部分家庭教育负担同样很重，对这类群体的常规资助同样需引起重视。

10.2.6 “校财局管”的教育经费管理体制仍需进一步创新

“新机制”实施后，财政部、教育部要求对农村中小学实行“校财局管”。这是一种与农村义务教育“以县为主”管理体制相适应的经费管理体制，实行的是“集中管理，分校核算”。所谓“集中管理”是指，在一个县的区域内，设置教育经费管理中心，统一管理区域内中小学的财务活动，学校只设报账员，统一向教育经费管理中心报账。所谓“分校核算”是指，各校的财务收支由各个学校核算，学校要有完善的“收支两条线”的预算编制。[4]义务教育经费实行“校财局管”的管理模式，有利于加强对学校的财务监督，提高资金的使用效率，规范学校的收费行为，从源头上预防经济违法、违规行为。

但是，“校财局管”在执行过程中产生了一系列问题。例如，学校报账员需要到县教育经费管理中心报账，有的地方路途遥远，交通不便，给报账员的工作带来了麻烦，有时甚至影响教育经费的及时到账和学校的正常运转；中小学撤销会计机构后，报账员基本由教师兼任，或由不担任教学任务的教师转岗而来，这部分人员缺乏专业的会计知识和业务能力培训，导致学校基层财务架空，不利于学校内部会计监督的实现和学校自身财务管理能力的建设；财政管理权限上移后，学校丧失了对经费管理的自主权，不利于办学主体积极性的发挥；乡镇政府以前集农村中小学财权、人事权于一身，现在一下子变得“一无所有”，积极性也大大降低，不利于农村义务教育事业的发展。这些问题若得不到妥善解决，将直接影响“校财局管”的实际成效。

10.2.7 农村义务教育基本建设投资缺乏固定渠道

基本建设支出包括土建支出和大型仪器设备（5万元以上）的购置费用。“新机制”实施以来，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省（区、市）测定每年校舍维修改造所需资金，提供的是属于公用经费支出的“修缮费”，数量不大，难以支撑大型的改造和设备更新。

课题组在三省六县的实地调研表明，样本县中小学校的基本建设费用来源不稳定，有些县甚至连续多年都没有基本建设费用。六个样本县的中小学校都不同程度地存在一定比例的危房校舍，寄宿制学校的学生生活配套设施（如水房、厕所、卫生室）等亟待改善。对全国层面的教育经费数据进行分析也表明，农村义务教育生均基建经费增长状况呈现非常大的波动，表现出与生均人员经费支出、生均公用经费支出几乎完全不一样的年度增长变化趋势。尽管农村地区基建投入经费基本来源于公共投入，但由于对农村义务教育经费干预力度最强的“新机制”尚未关注到基建经费，使得基建经费保障水平较低。考虑到校舍安全直接关系到我国近两亿名中小学生、1300多万名教职工的生命安全，而且农村撤点并校后建立起的许多寄宿制学校也迫切需要改善学生住宿条件和相配套的生活设施，这些都需要有充足的基本建设费作为经费保障。