5.1.1 农村义务教育经费总量持续增加

5.1.1.1 教育经费的投入和支出总量

无论投入还是支出，2000—2010年全国农村义务教育经费持续增加。“新机制”实施后，经费总量大幅提升。

2000—2010年，不管从投入还是支出的角度来看，在义务教育阶段，经费总量整体持续增长。而分析其增长速度，在各年度之间存在较大波动，即2006年之前增长速度较缓，且在2003年时呈现较为明显的增速下降趋势；而2006年之后增长速度达到峰值，之后基本保持高位稳定状态。

图5-1和图5-2从经费投入的角度，分别呈现了2000—2010年我国农村小学和初中教育经费总量分布状况和年度增长率变化趋势；图5-3和图5-4则是从经费支出的角度，再一次呈现了我国农村小学和初中教育经费总量分布状况和年度增长率变化趋势。

整体来看，初中和小学教育经费投入和支出总量在2000—2010年基本保持一致，我国农村小学教育经费投入总量从2000年的613.94亿元增长到2010年的3116.58亿元，10年间累计增长4.08倍；在强有力的经费投入保障下，经费支出量也呈现出较为明显的增长，农村教育经费总支出从2000年的604.65亿元增长到了2010年的3102.33亿元，10年间累计增长4.13倍。我国农村初中教育经费投入总量从2000年的306亿元增长到2010年的1900.9亿元，10年间累计增长5.21倍；同样在强有力的经费投入保障下，经费支出量也呈现出较为明显的增长，农村教育经费总支出从2000年的302.55亿元增长到了2010年的1897.22亿元，10年间累计增长5.27倍。

图5-1 农村小学教育经费投入总量及其年度增长率

［数据来源：《中国教育经费统计年鉴》（2001—2011）[2]］

图5-2 农村初中教育经费投入总量及其年度增长率

图5-3 农村小学教育经费支出总量及其年度增长率

图5-4 农村初中教育经费支出总量及其年度增长率

从增长速度来看，不管在农村初中阶段，还是在农村小学阶段，教育经费投入和支出总量的增长率在2006年之前整体呈现有波动的缓慢增长，甚至在2003年达到十年间的最低点（农村小学经费投入和产出增长速度在2003年均为最低的7%；农村初中经费投入增长速度2003年为10%，产出增长速度2003年为最低的9%）。尽管2004年陆陆续续开展的“西部两基攻坚”等针对农村地区基础教育经费保障的教育项目一定程度上扭转了2003年之前“低重心”“多渠道筹资”体制下农村义务教育经费增长缓慢的趋势（农村小学阶段教育经费投入和产出增长速度均从2003年的7%提高到2004年的19%；农村初中经费投入和产出增长速度均从2003年的最低点提高到2004年的23%），但是，农村义务教育经费保障状况的根本扭转还是源于2006年之后，事实上，2006年正是农村义务教育经费保障机制实施的第一年，在2007年农村义务教育经费投入和产出总量的增长速度均达到峰值（农村小学为36%；农村初中为42%），此后一直保持一个高位的增长速度（农村小学2008年和2009年的增长速度一直保持14%以上；农村初中2008年和2009年的增长速度一直保持19%以上）。

5.1.1.2 事业性经费支出总量

接下来，我们进一步分析教育经费支出中事业性教育经费的支出总量及其年度增长率。考虑到事业经费支出总量由人员经费和公用经费两部分构成，人员经费主要用于教职工的工资、福利津贴等方面的支出，而公用经费主要用于维持学校运转、教学活动和后勤服务等方面开支的费用，是学校完成教学任务、提高教育质量和正常运行的重要保障。因此，我们在对事业经费支出总量分析的过程中，不仅对人员经费和公用经费的支出总量及其年度增长率进行了分析，而且对事业经费支出中两类经费构成比例状况进行了分析。

第一，事业性经费及其中人员经费和公用经费支出三项指标的总量和年度增长速度的年度变化状况，均与我国农村义务教育经费总量的年度变化状况保持同样变化趋势。而且，“新机制”实施后，三项经费一直保持高位的快速增长。

图5-5和图5-6分别呈现了2000—2010年农村小学阶段和初中阶段教育事业经费支出总量及其年度增长率的变化状况。从总量上看，农村小学和初中教育事业经费支出总量大幅提升，农村小学教育事业经费支出总量从2000年的580.4亿元增长到2010年的3047.7亿元，10年累计增长4.25倍；农村初中教育事业经费支出总量从2000年的286.28亿元增长到2010年的1840.45亿元，10年累计增长5.42倍。从年度增长速度来看，两个阶段教育事业经费支出都是在2003年达到增长率的最低点之后，2004年略有提升，同样是在“新机制”正式实施后的2007年达到增长速度峰值（小学为38%，初中为45%），此后一直保持高位的快速增长。

图5-5 农村小学教育事业性经费支出总量及其年度增长率

图5-6 农村初中事业性经费支出总量及其年度增长率

图5-7 农村小学教育人员经费支出总量及其年度增长率

图5-8 农村初中教育人员经费支出总量及其年度增长率

图5-7和图5-8分别呈现了2000—2010年农村小学和初中教育事业经费支出中人员经费支出总量及其年度增长率的变化状况。从总量上看，农村小学和初中教育人员经费支出总量大幅提升，农村小学教育人员经费支出总量从2000年的441.8亿元增长到2010年的2302.5亿元，10年累计增长4.21倍；农村初中教育人员经费支出总量从2000年的199.68亿元增长到2010年的1272.8亿元，10年累计增长5.37倍。从年度增长速度来看，两个阶段教育事业经费支出都是在2003年达到增长率的最低点之后，2004年略有提升，同样是在“新机制”正式实施后的2007年达到增长速度峰值（小学为38%，初中为45%），此后一直保持高位的快速增长。

图5-9 农村小学教育公用经费支出总量及其年度增长率

图5-9和图5-10分别呈现了2000—2010年农村小学阶段和初中阶段教育事业经费支出中公用经费支出总量及其年度增长率的变化状况。从总量上看，农村小学和初中公用经费支出总量同样在10年间有大幅提升，农村小学公用经费支出总量从2000年的138.58亿元增长到2010年的745.15亿元，累计增长4.37倍；农村初中公用经费支出总量从2000年的86.6亿元增长到2010年的567.65亿元，10年累计增长5.55倍。从年度增长速度来看，两个阶段教育事业经费支出都是在2003年达到增长率的最低点之后，2004年略有提升，同样是在“新机制”正式实施后的2007年达到增长速度峰值（小学为39%，初中为47%），此后一直保持高位的快速增长。

图5-10 农村初中公用经费支出总量及其年度增长率

第二，2003年之前，农村小学和初中教育公用经费支出在教育事业费所占比例持续下降，2003年开始，农村小学和初中公用经费支出在教育事业费所占比例持续上升。“新机制”实施后，农村小学和初中公用经费支出总量及所占比例均有较大幅度增长，而人员经费支出比例呈现明显的下降趋势。

图5-11和图5-12分别呈现了农村初中和小学阶段人员经费支出和公用经费支出在事业经费支出总量中的构成状况。从图中可以看出，两个阶段事业经费支出结构构成状况和变化趋势基本一致，即在2003年之前公用经费的构成比例略有下降（农村小学阶段自2000年的23.9%下降到18.7%；农村初中阶段自2000年的30.2%下降到25.5%），当然，人员经费的构成比例略有上升（农村小学阶段自2000年的76.1%提高到2002年的81.3%；农村初中阶段自2000年的69.8%提高到2002年的74.5%）。出现这样的变化趋势是再一次验证了在上一部分对经费支出总量分析所得出的2003年及以前农村义务教育经费保障水平并不充分，实际上，人员经费支出在教育经费支出中属于刚性支出，在经费保障不充分的情况下，人员经费的构成比例往往相对较高。

在2003年以后，特别是在2006年之后，公用经费所占比例持续提高（农村小学阶段从2003年的19.4%提高到2010年的24.4%，7年累计提高5个百分点；农村初中阶段从2003年的26.1%提高到2010年的30.8%，7年累计提高4.7个百分点）。在“新机制”的最初实行阶段，经费投入关注的重点是在解决学校正常运转经费保障问题，因此，对于公用经费的倾斜力度相对较大，而且在“新机制”实施期间数次修改和制定农村义务教育阶段公用经费定额标准，而对于教师工资和福利保障等人员经费支出的关注程度并不算高。因此，2003年之后农村小学公用经费和人员经费在事业经费支出总量中构成比例的变化趋势，一定程度上反映出“新机制”政策、目标的实现，即在保障学校日常运转的公用经费中表现突出。但是，根据国际教育经费支出的一般性规律，人员经费支出最低应当占到教育经费总量的75%以上，而我们农村地区小学阶段人员经费支出总量在2010年仅占到教育事业经费的75.6%，初中阶段人员经费支出总量在2010年仅占到教育事业经费的69.2%，这在某种程度上反映出人员经费充分保障的压力仍然较大。

图5-11 农村小学教育事业性经费中公用经费与人员经费各占比例

图5-12 农村初中教育事业性经费中公用经费与人员经费各占比例

5.1.1.3 基建经费支出总量

义务教育经费从支出来看，通常划分为经常性支出和资本性支出两个大的范畴。进行这种划分之所以必要，是因为前者通常是在一个会计年度内稳定地、反复地出现，而后者往往是一次性投入而可以使用几年（跨若干会计年度）。在我国，前者称为事业性支出，对应的是“教育事业费”，包括“人员性经费”和“公用经费”两大子项目；后者称为“基本建设支出”，不只是土建支出，也包含大型（5万元以上）仪器设备的购置费用，对应的科目是“基建费”。基建支出形成学校办学的基本条件，事业性支出保证学校的日常运行。

2000—2010年，农村义务教育阶段学校基建经费支出总量呈现非常大的波动性，直到2009年，农村小学和初中学校基建经费支出总量才有较大幅度增长。

图5-13和图5-14分别呈现了我国农村小学阶段和初中阶段人员经费支出总量、公用经费支出总量及基建经费支出总量的年度增长率。从对比分析来看，相对于人员经费支出总量、公用经费支出总量的稳定增长状况，农村小学基建经费增长状况呈现非常大的波动状况，在2003年、2006年、2007年这三年均出现了负增长，分别为-27%、-3%、-47%；农村初中基建经费增长状况也呈现非常大的波动状况，在2002年、2006年和2009年表现出负增长，分别为-17%、-40%、-19%。

图5-13 农村小学人员经费、公用经费、基建经费支出年度增长率

图5-14 农村初中人员经费、公用经费、基建经费支出年度增长率

图5-15和图5-16则分别呈现了我国农村小学和初中的基建经费支出总量及其年度增长率。农村小学基建经费总量在10年间的累计增长幅度并不算大，从2000年的24.2亿元到2010年的54.6亿元，增长了1.25倍（而人员经费和公用经费同期的累计增长幅度都达到4倍以上）；农村初中基建经费总量从2000年为16.27亿元到2010年的56.77亿元，增长了2.49倍（而人员经费和公用经费的累计增长幅度都达到5倍以上）。

对于基建经费与事业经费的类别出现如此巨大的差异，其背后的原因主要在于占基建经费来源最大比例的财政性经费口径与事业经费中财政经费口径不同，前者来自发改委，后者来自财政部。由于“新机制”的重点投入，公用经费得到中央和省级财政较好的保障；由于人员经费的刚性及近年来“绩效工资制度”的实施，人员经费波动幅度也不会太大。但是，对于基建经费的保障力度在对比分析中显出不足。

事实上，在已经完成“普九”后，学校基本建设经费开始转由地方政府为主分散供给。而目前中央主导投入的对学校办学条件进行投入的两个主要义务教育转移支付工程“农村寄宿制学校建设工程”和“农村中小学现代远程教育工程”都已接近尾声。受基层政府财政状况的制约，基建经费保障状况并不乐观。因此，在未来中国提高义务教育质量、实现教育公平的过程中，必须建设标准型学校，那么，对于基建经费的保障显得非常关键。某种程度上，对基建经费的加大投入应当成为未来教育财政投入的重点关注问题之一。

图5-15 农村小学教育基建经费支出总量及其年度增长率

图5-16 农村初中基建经费支出总量及其年度增长率

5.1.2 农村义务教育财政保障作用持续增强

整体而言，在2006年“新机制”实施之后，我国农村小学和初中教育经费中财政性教育经费逐渐成为农村义务教育阶段经费的绝对来源。

2006年“新机制”的实施，取消农村教育费附加、教育集资等，中央和省级政府加大义务教育财政转移支付力度，小学阶段财政性教育经费在经费投入总量中所占比重从2000年的80.9%提高到2010年的97.61%，初中阶段这一比例从2000年的77.4%提高到2010年的96.9%。与之相对应，来源于农村家庭的事业收入所占比例，在小学阶段从2000年的13.6%下降到2010年的1.11%，初中阶段从2000年的16.4%下降到2010年的1.6%。根据“新机制”的规定，全面实施免费义务教育，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并提供寄宿生活补助。由此，农村家长义务教育负担减轻，学校事业收入减少，事业收入所占比重逐年下降，在农村地区真正实现了“人民教育政府办”，使义务教育免费真正得以落实。图5-17和图5-18分别呈现了我国农村小学和初中教育经费来源结构的构成状况。

图5-17 农村小学教育经费投入构成比例

图5-18 农村初中教育经费投入结构比例