改革开放以前，我国一直实行高度的计划经济体制，财政上也高度集中。从1949年新中国成立到1980年财政管理体制改革这段时间内，我国教育事业总体上都是走计划路线，由政府包办，教育经费主要由国家财政承担，适当依靠地方政府和各类企业。这一时期，农村基础教育办学经费以地方财政负担为主、社会及群众负担为辅，因此，农村教育财政非常匮乏，各种欠账和乱收税费的现象普遍存在。

1978年改革开放以后，全国经济逐渐向双轨制过渡，呈现出计划经济与市场经济并举的现象。而在此之后，教育财政也随着财政体制的变迁而发生改变。本节就以国家税收制度几次重大改革为重点，梳理我国农村义务教育经费投入体制的变迁（参见表2-1）。

表2-1 我国财政体制、教育管理体制及农村教育经费投入体制的变迁

2.1.1 “分灶吃饭”财政背景下的农村教育经费投入体制（1980—1993年）

在中国经济体制改革初期，为进一步调动地方的积极性，遵循“放权让利”的思路，从20世纪80年代初开始实行财政大包干的过渡体制。1980年，国务院发布了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的通知》，决定从当年起开始实行“划分收支、分级包干”（也称“分灶吃饭”）的财政管理体制。但由于税制体系不完善，国有企业利改税等变化，直到1988年才开始全方位实行财政承包制，使地方政府成为相对独立的利益主体，形成了“分灶吃饭”的财政体制。

为了适应“分灶吃饭”的财政体制，基础教育财政开始实行“分级办学、分级管理”的体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确立“基础教育地方负责，分级管理的原则”。1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》，再次重申义务教育事业由地方负责，分级管理的模式。地方政府成为筹措义务教育经费的主要责任者，农村义务教育则基本形成了县、乡、村三级办学，县乡两级管理的格局，财政性教育经费主要由县、乡财政承担。

多渠道筹措教育经费是20世纪80年代以来教育财政改革另一项主要内容，以政府投入作为义务教育的主要经费来源，以其他的非政府投入为辅。开辟的主要筹资渠道有：征收教育费附加（1984年《关于筹措农村学校办学经费的通知》、1986年《征收教育附加费的暂行规定》）、农村集资办学、鼓励学校创收、动员社会资金发展民办教育等。1993年《中国教育改革和发展纲要》对此进一步予以明确：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。”

总体来说，在“分灶吃饭”的财政体制下，中央一级财政收入和支出都较为平稳，保持在全国财政总收支的30%左右。不过在这一时期，农村义务教育的负担还主要是在县、乡政府，重心过低，使得农村教育发展十分缓慢。

2.1.2 分税制改革背景下的农村义务教育经费投入体制（1994—2000年）

为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，增强中央政府的宏观调控能力，1994年分税制改革正式实施。分税制改革使中央拥有消费税、关税、中央企业所得税等较好的税种，而地方则以营业税、个人所得税和地方企业所得税为主。因此，“分灶吃饭”实际上是加强地方财政实力，而分税制则在很大程度上将优质税源收归到了中央财政之下，增强了中央财政的实力。

分税制在财政收入分配中扩大了中央政府的收入，却没有对支出结构进行相应的调整。其结果是，中央政府的财政状况越来越好，而地方政府，尤其是贫困地区县级财政能力进一步弱化，一定程度上，无法承担起实施义务教育的责任。在20世纪90年代中后期出现了全国范围的拖欠农村教师工资问题是矛盾的集中体现。在这种体制下农村义务教育经费的多少及经费的分配差异越来越依赖于学校所在地区政府的财政能力和家庭的富裕程度，结果是在当时地区之间经费差异已经开始逐渐增大，许多贫困家庭无力负担教育经费成为其孩子辍学的重要原因。

这一时期，农村教育事业附加费和农村教育集资成为农村教育经费筹措的两条重要渠道[1]。以1998年为例，该年度全国义务教育阶段的总经费投入为812亿元，国家预算内拨款仅占57.68%，而农村事业教育费附加和农村教育集资占到26.18%。尽管同一时期，为了能在2000年实现“两基”目标，中央加大了对地方的财政转移支付，增加了一些重大的教育工程项目，如国家贫困地区义务教育工程，但农村义务教育财政陷入困境的基本格局没有改变。

2.1.3 农村税费改革背景下的农村义务教育经费投入体制（2001—2004年）

为了解决“三农问题”，缩小城乡差距，中央在21世纪开始逐步推行农村税费改革，如取消统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性集资。

农村税费改革给农民带来了实惠，有效提升了农民的收入水平，但是由于这项改革取消了农村教育费附加和教育集资这两项重要的农村教育投资来源渠道，对农村教育投资带来了重大的影响。以2002年为例，农村教育费附加比1998年减少了98亿元，农村教育集资比1998年减少了35亿元。

在税费改革的初期，农民的税收负担是减轻了，但是由于政策时滞，中央和省级政府的转移支付并没有相应到位，使得农村教育经费出现了25%～30%的亏空。在这种情况下，不少地方只能“专款专用，一事一议”：教师工资由县政府统筹；学校的运营经费则由通过向农民收取学杂费来保证，不足的部分由县、乡负责；危房改造则通过省级的专项资金支持，市县适当配套。不过，在教育经费紧缺的情况下，上述做法根本无法保证农村义务教育的顺利实施。

为了解决农村教育经费的保障问题，2001年国务院发布了《关于基础教育改革和发展的决定》，提出“在国务院领导下，地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，标志着我国农村义务教育“以县为主”新体制的确立。新体制与原来的体制相比有两个显著的特点：一是中央和省级政府要加大对县级政府的转移支付；二是明确规定县级政府是农村义务教育的主要管理者和提供者（以县为主），教师工资直接由县级财政部门发放给教师个人，乡镇级政府在教育上的作用就是作为县级政府的辅助者。新体制的主要目的在于弥补由于税费改革所带来的财政缺口并确保了教师工资的按时发放[2]。

2001年的农村义务教育财政改革虽然确立了“以县为主”的体制，但是，在经费投入上并没有发生明显的变革。首先，教育经费由县级政府负责只不过是把乡镇政府乃至村的教育投入责任上移至县级政府，对中央和省级政府的责任只是做出了加大转移支付力度的原则性规定，并没有提出在义务教育经费负担的具体责任。2005年以前，从体制上看，构成义务教育经费来源主体的是政府财政拨款和家庭负担的学杂费。从支出来看，人员经费财政负担了财政性工资部分，其他工资补助由学校自筹。公用经费政府仅给予少量的补助，在落后地区，政府财政基本上没有补助。2003年又颁布了《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费的办法的意见》，造成了学校经费收入的减少，加上一些地方县和乡镇财政状况不佳，使得已经存在的财政投入问题进一步延续与深化，直接导致了2005年的农村义务教育财政体制的变革。

2.1.4 现阶段农村义务教育经费投入体制（2005年至今）

2005年以来，国家财政体制改革的重点是减轻农民负担。作为减轻农民负担的重要举措，中央推出一系列减轻农民子女教育负担的政策（如对农村义务教育阶段的贫困家庭学生实行“两免一补”政策），并在建立公共财政的框架下，提出了农村义务教育经费保障新机制。2005年12月24日，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分贫困地区。

2006年，教育部、财政部联合下发《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》，规定中央财政负担免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修改造资金等。这标志着农村义务教育中央专项资金管理制度的确立。

“新机制”建立以来，我国农村义务教育经费投入的主体得到了明确，重心再次上移。虽然仍是“以县为主”，但是中央财政和省级财政的转移支付力度比以前大大加强，有力地填补了税费改革留下的经费缺口，大幅减轻了县级财政的负担。

总结“新机制”建立至今，我国农村义务教育财政体制改革大致呈现出以下几个特点[3]。

（1）农村义务教育经费投入责任在各级政府之间进一步明确，同时一些弱势地区和群体成为政策倾斜的主要对象，这些对象主要是贫困家庭的学生、农村学校、贫困地区、少数民族地区等。

（2）以县为主、多级政府负担的义务教育财政责任体制不断强化，中央和省级政府的转移支付由主要采取各种工程性的专项转移支付，向主要采取定向于正常经费性质的转移支付过渡。

（3）政府负担比例的上升和个人负担比例的降低，学杂费的逐步免除，使得我国义务教育真正实现了由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的转变。

（4）农村义务教育经费投入明显增长。农村学校生均教育经费的增长率快于城镇学校的增长率。在生均教育事业费的增长率方面，农村小学和初中均比城镇学校高出了4个百分点，而生均预算内的教育事业费增长率更是高出近7个百分点。此外，政府预算内生均教育经费不论在小学还是初中，其增长率都要高于总生均教育事业费的增长率，在农村学校高出4%左右，在城镇高出2%以上。