王珮琦[1]

丰台区作为全市典型的城乡接合部地区，老旧小区较多。经初步调查统计，全区现有老旧小区286个，分布于全区15个街道的106各社区。为进一步加强和创新社会管理工作，近年来，丰台区委区政府投巨资下大力对老旧小区加以改造，但因老旧小区在规划设计上的先天不足和历史欠账较多，改造后的小区仍不能完全满足居民的生活需求。如何建立老旧小区改造后的长效管理机制，防止老旧小区脏乱差现象的严重反弹成为老旧小区改造后面临的一大管理课题。为此，近年来，丰台区委社会工委、区社会办会同区房管局、区委区政府研究室等部门联合进行了认真的调研。

调研报告首先分析了老旧小区管理存在的问题及形成原因，共有四个方面：①老旧小区的管理无章可循、无策可依。②老旧小区的产权关系复杂、职责不清。③老旧小区的维护资金不足，管理缺位。④老旧小区的代管机构能力有限，难以有效管理。总结归纳出出了全区目前已有的四种老旧小区管理模式：①直管公房管理型。②居民自治管理型。③准物业公司管理型。④“多位一体”管理型。并对今后老旧小区管理提出了五点思考及建议：①制定物业公司接管老旧小区的优惠政策。②制定社区物业自治管理的扶持政策。③制定以奖代补政策的激励政策。④制定老旧小区的物业服务费标准政策。⑤制定老旧小区改造和管理的资金筹集政策。

一、老旧小区概况

参照北京市2008年环境建设任务书中的相关规定，老旧小区通常指1990年以前建成的无产权或多产权且无物业管理的、拥有三栋楼以上规模的住宅小区。经区社会办调查统计，丰台区现有老旧小区286个，分布于全区15个街道（方庄地区办事处上报无老旧小区）的106各社区，涉及居民13.93万户，40.45万人，其中常住人口32.48万，流动人口7.97万，比例接近4∶1。

这些老旧小区一般是在福利分房制度下形成的，最早的建成于20世纪50年代，依小区类型划分共4类即：单位型132个，占比46.2%；单位型加散居居民型91个，占比31.8%；散居居民型37个，占比12.9%；农居混杂型26个，占比9.1%。依房屋产权划分共3类即：独家产权单位138个，占比48.3%；多家产权单位的127个，占比44.4%；无产权的21个，占比7.3%。

目前老旧小区约占地6.6平方公里，但能提供给社区用于办公和服务用房的面积仅为1.2万平方米。居民年缴费最多的为156元/年/户，多用于保洁，极少数还用于保安或楼道照明。

近年来，区政府投巨资、下大力对老旧小区加以改造，改善了环境，完善了部分设施，但因小区在规划设计上的先天不足和历史欠账较多，改造后的小区仍不能完全满足居民的生活需求，卫生保洁、停车管理、绿化养护和社区治安等管理问题群众反映仍然强烈。

老旧小区管理的缺失，导致了小区改造整治后的成果难以巩固，不同程度地出现了“一年出新，两年回潮，三年脏乱差”的现象，引起居民群众的不满。而如何建立老旧小区改造后的长效管理机制，防止老旧小区脏乱差现象的严重反弹成为老旧小区改造后面临的一大管理课题。

二、老旧小区管理存在的问题及形成原因

据《丰台区老旧小区改造与管理调研工作方案》统计调查问卷显示，71.6%的社区居民对于老旧小区现状表示不满意或不太满意。在目前小区急需解决的问题中，被调查群体的需求依次为：卫生保洁69.8%、规范停车管理58.9%、绿化养护58.8%、提高社区治安水平56.8%、消除安全隐患36.5%、房屋维修和管理34.0%、完善水、电、气、暖配套设施18.4%，其中希望提高卫生保洁水平的占69.8%，超过2/3。此外，还有部分被调查群众认为：加强小区外来人口管理、增加小区门卫、增加居民活动场所和便民服务设施也是亟待解决的问题。造成老旧小区上述问题的原因包括以下几点。

（一）老旧小区的管理无章可循、无策可依

目前新建小区的管理一般适用于《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋修缮管理规定》、《城市新建住宅小区管理办法》、《北京市住宅小区物业管理办法》等法律、法规。虽然《物业管理条例》（国务院令第504号）中第三十四条中有提到老旧小区的管理问题，但是没有专门的法律法规作为老旧小区管理的明确规定和操作办法，致使老旧小区不论是改造还是管理，都缺乏有力的法规和政策支撑。

（二）老旧小区的产权关系复杂、职责不清

老旧小区一般都是住房制度改革前企业为解决职工住房所建的，有的还是由多个单位联合建设。其产权一般归企业所有，维护和管理都由产权单位负责。但随着经济体制改革和住房制度改革的不断深化，企业改制、搬迁、倒闭、破产及居民优惠购房政策的实施，形成了目前老旧小区多产权房和无产权房并存的局面。由于产权关系复杂，管理职责不清，往往导致多数产权单位在小区改造和管理上推诿扯皮，涉及资金投入都绕着走，甚至放弃管理责任，将包袱甩给了政府。目前丰台区的286个老旧小区中，独家产权单位138个，比例为48.3%；多家产权单位的127个，比例为44.4%；无产权单位的21个，比例为7.3%。

（三）老旧小区的维护资金不足，管理缺位

老旧小区的日常维护管理，需要大量的资金投入。然而由于老旧小区的产权不清，大部分产权单位出于自身利益的考虑而不愿将资金投入到老旧小区中。按《北京市物业管理服务收费指导标准》的规定，老旧小区的物业服务费标准是最低的，加上老旧小区居民多为低收入者，物业服务费收缴率低，而老旧小区的管理成本又高，单靠物业服务收费无法满足小区的费用支出。因此，许多物业企业也不愿接管老旧小区。

（四）老旧小区的代管机构能力有限，难以有效管理

目前，有120个多产权老旧小区由社区居委会代管，占老旧小区总数比例的42%。因社区居委会的职责和人力、财力、物力所限，代管的项目绝大多数仅限于小区内的道路清扫和垃圾清运，管理水平远未达到“大门有人看，卫生有人整，绿化有人养，设施有人修，秩序有人管，路灯按时亮”的基本要求。

三、目前已有的老旧小区管理模式

依据《物业管理条例》（国务院令第504号）第三十四条之规定，由街道指导社区居民委员会临时委托专业物业管理公司集中对老旧小区进行管理。在经费保障上，一是采取充分利用市、区的统筹资金，改造居民急需项目，即政府出一点；二是协调产权单位筹措一点；三是街道补一点；四是向居民收取一点。其中，政府和街道的资金补助呈逐年递减，从输血为主过渡到自行造血的良性循环。

从长远看，实现老旧小区长效管理的最终途径是推行正规的物业管理。然而，受老旧小区产权的多样性、规模大小和居民观念的影响，老旧小区的管理不能采取一刀切的管理模式，应结合老旧小区实际，实施分类管理，逐步实施向物业管理的过渡，目前老旧小区的管理模式共有如下方式：

（一）直管公房管理型

即：多数由破产企业弃权房构成，规模小、管理差，处于无人管理的老旧小区，应通过司法程序实现其产权的变更，或通过政府购买的方式实现产权的公有化，并交由区房屋经营管理中心，按现有直管公房的模式进行管理。

（二）居民自治管理型

即：按照多数居民的自管意愿、由居民代表大会推选出社区物业自管会，并由其负责组织该社区居民积极参与的自我服务、自我管理的小区。这类小区的管理模式适合于多数居民希望靠自己的力量实行自治管理的小区。丰台区右安门街道玉林东里第二社区和卢沟桥街道郑常庄308号院，就是通过小区物业自管，实现了社区环境由乱到治、由脏到净的转变，赢得了小区居民的普遍认可。

（三）准物业公司管理型

即：对于建成年代较近，具有一定规模，配套设施比较齐全的小区，在征求产权单位和多数居民同意的基础上，通过招投标的形式，引入物业公司，实行规范化的物业管理。据《丰台区老旧小区改造与管理调研工作方案》统计调查问卷显示，有62.9%的老旧小区居民希望通过引入物业公司来加强对小区的规范化管理。丰台区卢沟桥街道大井社区积极引进专业物业公司进行管理，解决了老旧小区的管理难题。

（四）“多位一体”管理型

即：对于建成年代较早，规模较小，配套设施差，物业公司不愿接管或多数居民不同意引入物业公司管理的老旧小区，可依托各街道的社区服务中心，在老旧小区设立社区服务分中心，专司物业管理职能。同时，充分整合社区服务站、社区居委会、社区各类协管员、社区志愿者等管理资源，协助社区服务中心对小区实行“多位一体”的准物业管理，街道根据不同小区的情况，指导社区服务中心在老旧小区建立分中心，统一经营管理停车场、社区菜站、家政服务、卫生保洁等便民项目，同时，接受社区党委的统一领导，接受居委会的监督协助，在产权单位的配合下，实现“造血”功能，实现经营利润取之于民、用之于民，形成良性循环。

四、对今后老旧小区管理的思考及建议

（一）制定物业公司接管老旧小区的优惠政策

鉴于无产权的老旧小区管理成本高、难度大、物业服务费标准和收缴率低的现实，有必要通过优惠政策，吸引物业公司通过竞标接管老旧小区，并将周边无人管理的零散住宅楼也一并管理起来。同时按照物业管理用房需要，制定政策解决老旧小区物业的用房问题，可采取利用现有的地下空间或政府回购产权房的方式，为接管老旧小区的物业公司无偿提供物业管理所需的最基本用房，并整合社区各种经营性房屋资源，无偿或低偿提供给物业公司，用于其开展多种经营，以弥补物业管理费用的不足。

（二）制定社区物业自治管理的扶持政策

目前，丰台区实行社区物业由居民自治管理的小区不多，但是这种方式缓解了老旧小区的难题和困难，区政府应视其实际情况，制定统一的扶持政策。首先是通过补贴保障其最基本的运行费用和人员的费用；其次是责成各街道社区服务中心承担起对自管小区的协管义务，帮助自管小区解决一些自身无力解决的问题。开发老旧小区物业协管员、门卫人员、卫生协管员等公益性就业岗位，并通过在这些岗位安置4050人员就业所享受的优惠政策，降低老旧小区的管理成本。目前社区有些离退休的社区书记、主任和委员，他们对老旧小区的情况清、底数明，社区居民对这些人员也相对了解，他们也可作为老旧小区物业协管员的人员储备。

（三）制定以奖代补政策的激励政策

针对接管老旧小区的物业公司，或是承担对老旧小区实施准物业管理的街道社区服务中心和承担直管公房管理责任的区房屋经营管理中心，依据其管理服务项目和服务标准的不同，分别制定不同的考核奖励政策，并由各街道组织考核，凡是达标的，政府每年给予其一定的资金奖励，通过以奖代补的形式激励其履行好物业管理的职责，提高物业服务水平。

（四）制定老旧小区的物业服务费标准政策

老旧小区居民大多为低收入或无收入的弱势群体，其物业服务收费标准一般不能偏高，须制定出物业服务的低收费标准，使绝大多数居民不因缴纳物业服务费而感到有压力，从而提高物业服务费的收缴率。

（五）制定老旧小区改造和管理的资金筹集政策

由于老旧小区数量多、问题重、需要改造的项目复杂、资金需求巨大，老旧小区的改造和管理的资金不能仅仅单靠政府负担。为此，在老旧小区改造过程中应积极争取市财政支持的同时，应积极研讨解决老旧小区公共维修基金的政策，使其发挥应有的作用。对没有公共维修基金的老旧小区，应尽快研究建立小区公共维修基金制度，以解决小区维修改造中的资金问题。在公共维修基金未激活前，应本着受益各方共担的原则，采取由产权单位、水电企业、物业企业和政府财政等多方共同筹集的方式，筹集小区改造所需资金。

同时，鼓励社区居民参与管理，为小区改造献计献策，并根据小区实际和居民的迫切需求，按轻重缓急排序确定改造项目，分期分批地对老旧小区外部环境和楼房内部设施进行同步改造。在资金使用和工程质量上，应建立有小区居民参与的监督机制。对少量建于20世纪50年代、即将达到使用年限、基本失去改造意义的老旧楼房或建于20世纪六七十年代的老旧平房，应制定相应的优惠政策，将其推介给有实力的房地产商进行二次开发，从根本上解决问题。

[1] 王珮琦，北京市丰台区委社会工委书记兼区社会办主任。