张占斌 冯俏彬 黄锟[1]

农村转移人口市民化是我国推进新型城镇化建设的核心问题之一。将农村转移人口纳入城镇公共服务体系，各级财政将会为此发生巨量支出。本文计算了将现在已经在城市居住的农村转移人口纳入城市公共服务体系、按现行政策财政必须新增的资金数额。结果表明，以2011年不变价格计算，为将现有15 863万已在城市居住的农村转移人口市民化，财政将新增支出18 091.58亿元。如果将计算范围扩大到现有的2.6亿农村转移人口，则计算结果将增大到29 651.76万元。作者认为，尽管资金浩大，但只要精心进行时间、空间分布设计，注重全国范围内均衡启动、进行相关财政支出的结构性调整，并从“钱”、“地”、转移支付等方面进行机制设计，这一人类历史上从未有过的浩大工程是完全可以期待圆满完成的。

2011年，我国GDP总值达到47.15万亿元，居世界第二；与此同时，我国名义城镇化率已达到51.27%，接近中等发展国家水平。但是，在工业化、城镇化的光鲜外表下，是近1.6亿进城务工的农村人口虽然身在城市却不能与城镇居民一样同等享有基本公共服务的严酷现实。当前随着我国经济结构的转型升级序幕的拉开，以及国际市场的风云变幻，内需正在替代外需成为未来一个时期内我国经济增长的基本驱动力，以提高城镇化率为主旨的新一轮大潮正在到来。

学界公认，城镇化的核心在于农民的市民化，表现为两个对应的反向运动过程：农村人口的减少和城市居民人数的增加。理论上讲，这两个过程是同步的。但是，在我国的特殊背景下，这一过程则主要表现为农村人口的减少和城市农村转移人口的增加，后者向城市居民的转化则迟迟未能完成。农村转移人口市民化的问题由此而生。

农村转移人口市民化问题的实质是政府提供的基本公共服务在城市居民和农村转移人口之间的均等问题，主要制约因素之一是资金问题。那么，为将农村转移人口市民化，各级财政到底将为此新增多少支出？能不能承受？如何分担？本文拟对此进行讨论。

一、已有的研究述评

2012年以前，农村转移人口市民化的相关财政支出问题主要以“农民工市民化成本”为题进行研究。关于成本内涵。张国胜（2008）认为包括生活成本、教育成本、社会保障成本、住房成本和基础设施成本五个方面。中国发展研究基金会（2010）是指这一过程中必须投入的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等的最低资金量。国务院发展研究中心（2010）认为农民工市民化成本主要应包括义务教育、居民合作医疗、基本养老保险、民政其他社会保障费用、城市管理费用、住房等。实践层面，重庆于2010年推出的户改方案中涉及的成本项目包括七个方面：农民退出农村的承包地、宅基地所需要支付的费用，以及农民进入城市所产生的就业、养老、住房、医疗、教育方面的支出。

由于成本口径不一，各方测算出来的成本数量自然各不相同。张国胜测算出，东部沿海地区第一代农民工、第二代农民工市民化的社会成本分别为10万元、9万元，西部内陆地区第一代、第二代农民工市民化成本分别为6万元与5万元。中国发展研究基金会测算出的农民工市民化成本为10万元左右。国研中心课题组研究发现，一个农民工市民化的成本约为8万元左右。而据重庆市政府测算，每转一名农民成为新市民的成本为6.7万元。

如何分担以上成本？各方面对此有一定共识，即政府是农民工市民化成本的主要负担者，但同时需要借助市场、个人等各方面的力量。如中国发展研究基金会在算出20 000亿元的总成本以后，提出中央政府可以分担5 000亿元，地方政府承担5 000亿元，其他的10 000亿元通过市场解决。重庆市对首期户改成本也做出了“政府作为主导”，“撬动社会各方面分担”的原则，并实际测算出在2010亿元改革总成本中，企业需投入1 229亿元；转户农民需投入465亿元，政府需投入316亿元。

以上研究极具价值。但是，我们认为还有三个方面需要进一步厘清：一是现在研究还缺乏一个清晰的理论支撑，来说明为什么农村转移人口市民化的财政负担应当由不同主体来分担；二是现有研究没有农村转移人口的财政负担在流出地和流入地之间进行考虑，而这一问题极其现实；三是这些支出如何在时间上寻求一个“力所能及”的分布方案？本文拟在这几个方面进行努力。

二、理论框架

1.农村转移人口市民化财政支出的定义

本文认可国研中心关于农村转移人口市民化的定义，即将农村转移人口整体融入城市公共服务体系，个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，在城市“有活干、有学上，有房住、有保障”。由此，农村转移人口市民化的财政支出主要指四个方面：随迁子女的教育支出、社会保障支出、保障性住房支出和就业服务支出。换言之，本文所讨论的农村转移人口市民化财政支出主要是指在农村转移人口实质性地融入城市过程中，政府必须负担且新增加的那部分支出，既不包含由企业支付的部分（如社保），更不涉及那些由个人支付的部分（如住房）。

2.农村转移人口市民化是一类权益-伦理型公共产品的集合

从公共经济学的角度看，政府的职责在于提供公共产品。在公共产品的广阔光谱中，既包括纯公共产品、准公共产品，也包括部分具有私人产品特征但经公共选择程序决定必须由政府来提供的权益-伦理型公共产品（冯俏彬，贾康，2010）。所谓权益-伦理型公共产品，简言之，是指那些随着公民权利的觉醒、以及政府基于政治伦理方面的考量，必须向公民提供的、即使是从物理属性角度看属于私人产品的那些产品。本文所讨论的农村转移人口市民化过程中所涉及的主要公共服务项目——社会保障、就业、住房、随迁子女教育等——正是这样的产品。

从需求的角度看，权益-伦理型公共产品是基于某种权利因素——如自由、平等、公正——而要求政府向特定群体提供的某种公共产品或服务，其最大的特点在于改善权利不平等的状况。改革开放以来，大量原来禁锢在乡村、土地的农民为谋求收入的增加、生活的改善而进入城市，随着时间的流逝，农村转移人口对城市的贡献有目共睹，但他们与城里人迥然不同的公共服务待遇也引发了各方深切的同情，不仅有一大批的社会精英为其权利“代主张”，他们自己（特别是新生代农村转移人口）也逐渐产生了与城里人同等对待的权利主张与要求，在当下直接表现为“有活干、有学上，有房住、有保障”的基本诉求。可以明显感知到，赋予农村转移人口与城里人相同的基本公共服务待遇的社会呼声已经越来越强烈。

从供给一极来看，逐步将农村转移人口市民化也已经成为政府在新时期的政治伦理之一。所谓伦理，本质上说是一种行为约束，这种约束可以来自某种理念，也可以来自现实压力。所谓政治伦理就是指那些政府作为公权的行使者和社会管理者，在其行政行为和行政过程中应当为之、必须为之的方面。农村转移人口市民化之所以成为一种政治伦理，主要是由于以下几个方面的原因：第一，历史地看，农村转移人口这一问题的产生，本身就与政府长期以来实行的城乡分隔制度、户口制度高度相关，是历史问题的延续，如果说在新中国成立初期的特定条件下这样做尚有一定合理性以外，到改革开放已三十多年的今天，这种合理性已丧失殆尽了；第二，农村转移人口问题已成为引发一系列严重社会问题的主要诱因，直接影响我国当前的社会稳定。如每年春节期间数亿人的全国范围内的大流动、留守儿童、乡村空心化、青少年犯罪率激增等，都已成为严重的社会问题，亟待政府解决；第三，现实地看，农村转移人口市民化有助于进一步促进我国经济增长，进而为防止出现“中等收入陷阱”作出贡献。近来各方持续论证，需要通过城镇化拉动内需增加、促进我国经济的进一步增长，而农村转移人口市民化正是城镇化的核心内容之一。

因此，农村转移人口市民化是随着形势的变化、公民权利意识的增强以及政府维护社会秩序、稳定执政基础的考虑，应当而且必须提供的一种公共产品，是一类权益-伦理型公共产品的集合。

3.基于公共产品受益范围理论，确定中央政府、流出地政府、流入地方政府在农村转移人口市民化问题上的事权与财力配置

一旦我们明确地将农村转移人口市民化定位于一类公共产品，将其中所涉及的随迁子女教育、住房、社保、就业等定位于权益-伦理型公共产品，就可以借助于公共经济学现有理论框架，为实施农村转移人口市民化过程中各级政府的事权划分、财政责任分担以及具体提供方式等谋求到合理的解决思路。

农村转移人口随迁子女的教育。公共经济学理论已经阐明，由于义务教育所具有的基础性和强烈的正外部性，应当属于中央政府的事权范围，主要由中央政府承担财政责任。农村转移人口随迁子女教育的问题，主要是在义务教育层次，应当属于中央政府的事权范围。

农村转移人口的社会保障问题。在我国，社会保障主要包含社会保险和社会救助两个方面的内容。社会保险方面，已有研究已经说明，基于市场经济下劳动力的高流动性和全国范围内各区域之间必然存在的开放性，社会保障应当全国统一建立制度、统一支付标准，因此属于中央政府的责任范围，但其资金主要来源于企业缴费和个人缴费，政府并非第一主体；社会救助方面，政府主要针对的是那些自身无力解决其基本生活需要的弱势群体，这是地方政府的当然职责。

农村转移人口的就业问题。市场经济条件下，政府并不直接安排人员就业，而是间接地体现为政府通过促进本地区经济发展，创造就业机会与条件，从这个意义上讲，就业具有一定地方性。另外，农村转移人口就业还有一个重要组成部分，那就是政府支持下的职业介绍与技能培训等，这也具有明显的地方性，应当属于地方政府的责任范围。

农村转移人口的住房问题。已有讨论已经阐明，住房是具有高度私人性的产品，政府所要应对的住房问题主要是创制协助、支持人民解决住房问题的一系列机制，如土地制度、金融制度等，只有那些无力、无法解决自己住房问题的人员，才是政府支持的对象。这也是高度地方性的事务，属于地方政府的事权范围。

三、农村转移人口市民化财政支出的测算

基于本文对农村转移人口市民化财政支出的定义，我们想搞清楚这样一个问题：假定将现有已居住在城市的农村转移人口纳入四项基本公共服务体系[2]，各级财政将为此新增多少的支出？换句话说，如果将“最急需那部分人”纳入“最基本的城市公共服务体系”，财政到底要新增多少支出？

以下计算的主要假定是：

①一次性将现在已在城市居住的农村转移人口全部市民化，以此可求得财政支出的时点数据。

②用外出务工农村转移人口人数代表已在城市居住的农村转移人口数量。

③所有计算以2011年价格为不变价格，2011年的财政支出水平为基线。个别数据因统计原因找不到2011年数据的，用2010年的数据代替。所有数据均来自相关部委的当年统计公报。

计算模型：

其中，TC为总支出，C1为随迁子女财政教育支出，C2为养老保险财政补助支出，C3为医疗保险财政补助负担，C4为最低生活保障的财政支出，C5为保障房的财政支出，C6为就业财政支出，对应的n为相应的人数。

（一）随迁子女的财政教育支出

资料显示，2011年，全国外出农村转移人口总数为15 863万人，随迁子女约为1 400万人。2010年，经简单算术平均后全国义务教育生均公共财政预算教育事业费为4 613.21元，生均公共财政预算教育公用经费1 172.11元，合计5 785.32元[3]，如一次性将其纳入现有城镇义务教育体系，将新增财政开支为809.94亿元；另外，如果全部通过新建学校的方式解决，按教育部关于城镇九年制义务教育学校的建设标准——2 100生/校、16 190平方米的校舍面积——理论上需要新增学校6 666.67所，按2010年全国峻工房屋平均2 228元/平方米的造价，累计投资为2 404.76亿元。两者合计为3 214.70亿元（见表1）。

C1=C1n1+b=809.94+2 404.76=3 214.70（亿元）

表1 随迁子女的财政教育支出

（二）养老保险的财政补助支出

目前，各级财政主要向城镇居民养老保险体系进行补助，2011年为2 272亿元，按当年参保数28 391万人计算，人均补助金额为800.25元。假定农村转移人口市民化后一次性全部进入城镇养老保险体系，按现有制度，稳定就业的农村转移人口将参加城镇基本养老保险，无稳定收入来源且低于一定标准的将参加城镇居民养老保险。据此计算如下：

①城镇基本养老保险。2011年，全国外出农村转移人口总数为15 863万人，已参保的农村转移人口总数为4 140万人，需补助的农村转移人口总数为11 723万人。假定一次性市民化所有农村转移人口，则按现在补助标准，每年财政将新增加养老保险补助938.13亿元（见表2）。

C2=C2n2=800.25×11 723=938.13（亿元）

表2 城镇基本养老保险的财政补助支出

②城镇居民养老保险。2011年年末，全国已有27个省、自治区的1 902个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县及新疆生产建设兵团开展国家城镇居民社会养老保险试点，但总人数仅为539万人，未成气候。由于农村转移人口不可能同时参加两种养老保险，且居民养老保险的水平低于基本养老保险，因此即使考虑了居民养老保险的因素后，对上面计算出的财政补助养老保险的总金额只可能往下大幅减少，不可能往上增加。

（三）医疗保险财政补助支出

目前，医疗保险主要是由企业和个人共同缴费，财政仅对新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险进行补贴。其中，新农合的财政补助标准为240元/人/年[4]；城镇居民医疗保险则主要由各地操作，无统一补助标准。

2011年，全国外出农村转移人口总数为15 863万人，已有4 641万农村转移人口参加了城镇职工医疗保险。假定农村转移人口市民化后，其余未进入职工医保体系的农村转移人口全部进入城镇居民医疗保险体系，共计11 222万人。按新农合每人每年240元的补贴计算，共计269.33亿元。但必须同时指出，由于我国农村新型医疗保险的参合率已达97.5%（2011年），换句话说，几乎所有的农村人口——包括外出但未参加本地城镇医保的农村转移人口——都已参加了新农合且得到了各级财政累计240元/年的补助。如果市民化，则意味着这部分财政补助不过是由农村转移到城市而已，总量上并不显著增加，即使有新增部分，也仅为各地高出240元以上的部分。即：C3=0。

（四）最低生活保障财政支出

除了对社会保险的补助支出，农村转移人口市民化后最可能增加的是各类社会救助性支出，特别是最低生活保障支出。2011年年底，全国共有城市低保对象2 276.8万人，占同期城镇居民总数的3.39%；同期全国平均低保补差标准为240.3元/月/人，折合为2 883.60元/年。据此，我们计算得出，农村转移人口市民化后财政将每年新增低保支出155.07亿元（见表3）。

C4=C4n4=15 863×3.39%×2 883.6=155.07（亿元）

表3 最低生活保障的财政支出

（五）保障性住房财政支出

农村转移人口市民化后，最急切的需要将出现在住房领域，其中又特别是廉租房。按住建部的规定，目前城市廉租房的建筑标准为人均13平方米，2010年全国峻工房屋造价为2 228元/平方米左右。借鉴保障房做得最好的香港，政府提供保障房的人口比例为30%，则总计需要的支出为13 783.68亿元（见表4）。

C5n5=15 863×30%×13×2 228=13 783.68（亿元）

表4 保障性住房的财政支出

（六）就业、城市管理等方面的财政支出

就业方面。政府承担的部分主要是职业介绍与职业培训，这是政府一直在做的工作（2010年，各级财政用于就业方面的支出为624.94亿元），并非新增事项，故不引起财政新增开支。

城市管理方面。由于农村转移人口已居住在城市，这部分费用早已发生，因此也不存在严格意义上的新增财政开支。

基于上述考虑，农村转移人口市民化中就业、城市管理等的新增财政支出C6=0。

此外，各地还有名目繁多的计生、医疗、公共卫生、供水（气、热）补贴、法律援助、孤寡老人、殡葬等方面的开支，难以一一计算，此处忽略。

总之，基于一次性将现在已经居住在城市的15 863万农村转移人口市民化的假定，所需教育、社保、低保、住房方面的新增财政支出为18 091.58亿元。

（七）影响上述计算结果增加和减少的主要因素

①随迁子女的教育支出中，未考虑农村转移人口子女进入城市后，相应农村义务教育支出随之减少的因素；未考虑现在已在城镇入学就读的农村转移人口子女情况。这前两项对上述计算都有减少作用。

②基本养老保险中，未考虑农村转移人口从农村转移出来所导致的农村养老保险的减少因素。

③低保中，未考虑农村转移人口从农村转移出来后导致的农村低保支出减少的因素，未考虑到农村转移人口进入城市后，其符合低保条件的比例可能高于同期城镇人口的因素。对上述计算结果，前一个因素有减少作用，后一个有增加作用。

④住房方面，30%的比例是参考国际上住房保障工作做得最好的香港的比例，远高于我国实际水平，因此计算结果偏大。另外，住房建设属于一次性投资，长期逐渐回收（当然并非全部），且租住的农村转移人口本身也要支付一定的租金，这是一项重要的减少因素。

⑤以上所有计算均都未考虑物价变动因素。长远而言，物价将维持低通胀特征，因此对以上计算结果有向上拉升的趋势，特别是住房建设方面。

（八）以上计算结果的扩展

以上我们只计算了将已在城市居住生活的15 863万农村转移人口纳入城市基本公共服务体系时，财政必须支出的最低支出数。如果将计算范围扩大到现有2.6亿农村转移人口中，则计算结果将增大到29 651.76万元。

再次说明，以上计算只是一种“底线计算”，即将最急需的人纳入最基本的保障所需要花费的支出。现实地看，这一数字可能继续放大。原因有三，一是农村转移人口的基数将扩大，如果将计算范围扩大到现有2.6亿农村转移人口中，则计算结果将增大到29 651.76万元；此外，有专家估计，以后每年还将新增1 200万农村转移人口。二是财政补助标准提高，如2013年有关方面已提出，新农合的标准将从现在的240元上调到280元。三是纳入保障的基本公共服务范围可能逐渐扩大，如从本文立足的“四有”到包括计生、公共卫生、各类补贴在内的方方面面。

因此，我们认为，必须从现在起积极筹划方案，将农村转移人口市民化的财政支出在时间、空间上进行分布分担，构建农村人口向城市转移的、并以“较低标准、相对公平、相对稳定”为特征的基本公共服务保障体系，为巨量人口进城做好制度性准备。

四、农村转移人口市民化财政支出的时间与空间分布设计

（一）时间分布

农村转移人口市民化财政支出的时间分布主要是指，以上支出在某一个时段内，每一年要支出多少。

我们设计了以下两个时点：

①根据十八大到2020年全面建成小康社会的精神，假定到2020年全面解决15 863万农村转移人口的市民化问题，则从2013-2020年8年中，按简单算术平均且不考虑通胀因素的情况下，每年农村转移人口市民化的新增财政支出为2 261.45亿元。分布如表5所示。

表5 2013-2020年农村转移人口市民化的财政支出分布

必须说明，每年2 261.45亿元仅为指财政为此新增加的支出部分，而非全部支出，原因在于上一年一旦支出，下一年就会被始终保留，呈累加之势。以2015年为例，这一年财政为农村转移人口市民化承担的支出并非仅当前新增的一个2261.45亿元，而是还包括2013年、2014年已经支出的两个2 261.45亿元，共6 784.35亿元。表6为据此计算的财政当年的实际支出。

表6 2013-2020年各级财政为农村转移人口市民化发生的实际支出

②由于农工民问题错综复杂，牵一发动全身，因此8年时间相对紧张，假定再向后扩展10年，即到“第三代农村转移人口”出现之前必须解决，则从2013-2030年18年中，财政每年为农村转移人口市民化所负担的新增支出为1 005.09亿元。

笼统观之，鉴于近十年来，我国财政收入始终保持了15%左右的增速，各方估计，我国经济还将保持20年左右的平衡增长，这将为财政收入的增长提供了坚实的基础；保障性住房方面，已有一个三年投资9 000亿元的整体考虑。因此，笼统而言，尽管所费不菲，但未来10年我国财力状况还是可能负担农村转移人口市民化的相关支出的。

（二）空间分布

农村转移人口市民化财政负担的空间分布主要是指，以上支出在中央政府、地方政府、农村转移人口流出地政府、流入地政府，大、中、小城市之间的分布情况。

1.中央政府与地方政府之间

如前，随迁子女的教育、养老保障、医疗保障属于中央政府的事权范围；社会救助、保障性住房、就业、城市管理等则属于地方政府的事权范围。以此观之，理论上讲，农村转移人口市民化财政支出中央政府和地方政府之间分布如表7、表8所示。

表7 中央政府负担部分

表8 地方政府承担的部分

2.农村转移人口流入地政府和流出地政府之间

总体而言，我国东部是农村转移人口的净流入地区，西部、中部是净流出地区。据国家统计局的调查，2011年，东、中、西部农村转移人口的比例分别为65.4%、17.6%和16.7%[5]。据此，如果不做调整，农村转移人口市民化财政支出在东、中、西部之间现实上可能会形成如下分布（见表9）：

表9 东、中、西部地区农村转移人口市民化财政支出分布

3.各层级城市之间

据国家统计局的调查，2011年外出农村转移人口在直辖市务工的占10.3%，在省会城市务工的占20.5%，在地级市务工的占33.9%，地级以下城市（镇）为35.3%。据此，如果不做调整，农村转移人口市民化财政负担在各层级城市之间可能形成如下分布（见表10）：

表10 各层级城市农村转移人口市民化财政支出分布

五、结论与政策建议

（一）简要的结论

①以2011年不变价格计算，如果将现有15 863万已在城市居住的农村转移人口市民化，各级财政为此将新增支出为18 091.58亿元。如果将计算范围扩大到现有2.6亿农村转移人口，则计算结果将增大到29 651.76万元。

②从理论上讲，在18 091.58亿元的总支出中，中央政府应当主要承担随迁移子女教育成本和社会保障成本，共计4 152.83亿元；地方政府主要承担社会救助、保障性住房成本，共计13 938.75亿元。从农村转移人口的现实分布上看，如果中央不做调整，东部地区政府可能承担9 115.94亿元，中部地区政府可能承担2 453.22亿元，西部地区政府可能承担2 327.77亿元，直辖市可能承担1 435.69亿元，省会城市可能承担2 857.44亿元，地级市可能承担4 725.24亿元，地级以下城市（镇）可能承担4 920.38亿元。

③如果到2020年完成农村转移人口市民化任务，各级政府每年为此新增的财政支出为2 261.45亿元；如果到2030年完成，则各级政府每年为此新增的财政支出为1 005.09亿元。

④按金额大小排序，农村转移人口市民化最大的成本项目是保障性住房成本，其次分别是随迁子女教育支出、养老保险补助、最低生活保障支出和医保补助。

⑤按发生的时间先后排序，农村转移人口市民化过程中最急迫的是随迁子女教育、保障性住房支出等，而养老保险总体而言则是远期才会发生。

（二）政策建议

综上，我们认为，高达18 091.58亿元的农村转移人口市民化的财政支出总额固然很高，但如果拉长时间界限，且纳入多个主体来考虑，再结合我国的经济发展与财政状况，却也并非不可承受之重。因此，农村转移人口市民化的财政支出，一方面是一个总量能否承受的问题；另一方面更是财政支出结构如何调整的问题。

我们认为，处理如此巨大支出的关键在于把握两个方面，一是要全国各地均衡起步，防止一些地方动，另一些地方不动而带来的“凹地效应”进而阻止这一复杂工作的渐次推进；二是要处理好中央与地方、流出地与流入地政府、大中小城市之间的财政平衡关系。这两者都共同指向一点，那就是中央政府必须发挥顶层设计的关键作用，通过相关制度的调整、设计，构造出推进农村转移人口市民化的运作基础。

①要核定中央应承担的农村转移人口市民化的财政资金总量。可根据以上分析，将农村转移人口随迁子女的义务教育支出、相关社会保障补助支出确定为中央政府财政负担事项，分担相应部分支出。

②调整转移支付制度，促成地方政府在农村转移人口市民化问题上的财力与事权相匹配。由于各地财力水平不同，负担能力有高低，因此不能随着农村转移人口的自然分布而将相关的财政支出也自发分布在各地和各城市之间，必须由上级财政主持调剂。如上，在确定中央政府应负担的资金总量的前提下，中央财政就可通过增加转移支付总额、调整转移支付比例、修订转移支付系数等方式，来调节地区间、城市间的实际负担水平，促使地方政府的财力与事权能相互匹配。

③调整财政支出结构。各级财政在安排支出时，都要适应农村人口的转移情况，调整本地区的财政支出结构，基本方向是从农村向城镇调整，如调整城市义务教育中央与地方的负担比例、调整财政教育支出中农村与城市的支出比例、调整城市与农村的社保补助结构等。

④从“钱”、“地”两个因素着手，平衡流出地与流入地之间财政关系。一是可考虑由流出地政府向中央政府上缴部分土地收益，然后由中央财政专门用于农村转移人口市民化工作，通过转移支付的方式注入农村转移人口的主要流入地区；二可考虑在流出地和流入地之间建立土地指标的增减挂钩机制，中心意思是流出地政府收储的农民转让出来的承包地指标和宅基地指标，拿出一部分给流入地政府，此举的好处是，一是流出地政府当期可以不拿钱或者少拿钱出来；二是可以在总体上维持全国土地增减的平衡，保住18亿亩耕地红线，另外还顺应我国新型城镇化的进程，提高东部人口自然集聚程度，以集约化利用土地。

⑤中央制定统一政策，保证全国范围内农村转移人口市民化工作的均衡起步。结合实际情况看，相对于财政补偿，更重要的是中央制定统一政策，保证各地农村转移人口市民化工作的均衡起步，在此基础上，再通过土地政策的调整、土地指标的适当倾斜以及适当的转移支付政策，调动各方面因地制宜，积极探索本地农村转移人口市民化之道。

⑥创造条件，积极谋求政府与市场、政府与社会的多方合作，共同分担农村转移人口市民化的支出。为降低政府负担，可积极引入企业、社会组织等主体参与相关公共服务的生产。要进一步创造条件，打开企业、民间资金进入通道，引入更多的市场主体、社会组织参与公共服务的生产，从而间接地分担政府责任、减轻财政压力。当然前提是创新政府与市场、与社会组织之间的合作机制与方式。

总之，我们认为，农村转移人口市民化是一项重大工程，相关成本的确浩大，但综合考虑各方面的情况，如果精心设计方案，妥善运作相关制度机制，在各级政府、市场与社会的共同努力下，并非不能承受之重。考虑到农村转移人口市民化对于中国现代化建设的重大意义，这是完全值得积极探索并付诸实施的。

【参考文献】

［1］冯俏彬，贾康.权益-伦理型公共产品：基于扩展的公共产品定义的阐释.经济学动态，2010（7）.

［2］国务院发展研究中心课题组.农村转移人口市民化制度创新与顶层政策设计.北京：中国发展出版社，2011.

［3］申兵.“十二五”时期农村转移人口市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农村转移人口集中流入地区宁波市为案例.城市发展研究，2012（1）.

［4］中国发展报告：促进人的发展的中国新型城市化战略.北京：人民出版社，2010.

［5］张国胜.基于社会成本考虑的农村转移人口市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择.中国软科学，2009（4）.

［6］曾亿武，丘银.我国农村转移人口市民化成本研究综述.安徽农业科学，2012，40（17）.

［7］2011年中国农村转移人口调查监测报告.国家统计局网站，2012.

［8］教育部，国家统计局，财政部.关于2010年全国教育经费执行情况统计公告.教育部网站，2011.

［9］2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报.人力资源与社会保障部网站，2012.

［10］2011年社会服务发展统计报告.人力资源与社会保障部网站，2012.

［11］2011年中国统计年鉴.国家统计局网站，2012.

[1] 张占斌，国家行政学院经济学部主任、教授、博士生导师；冯俏彬，国家行政学院经济学部教授；黄锟，国家行政学院经济学部副教授。

[2] 此计算仅考虑农村转移人口市民化所需要增加的政府公共服务方面的支出。为简化起见，此处不考虑地方政府收储农村转移人口宅基地、承包地所需的开支，也不考虑地方政府为增加当地就业而招商引资所发生的各类财政费用。

[3] 义务教育包含小学和初中，生均经费包括生均事业费和生均公用经费，经通过简单算术平均得到。因为同一名随迁子女，要么是上小学，要么上初中，不可能同时就读于两个学段。

[4] 卫计委表示，2013年对新农合的补助标准将提高到每人每年280元。

[5] 引自国家统计局《2011年农村转移人口调查监测报告》，东、中、西部比例相加为99.7%。表9按此比例推算。