第一节 预算法

一、预算和预算法概述

（一）预算和预算法

预算又称国家预算，是指按照法定程序制订的国家机关对预算年度内收入和支出的预计方案。预算是国家的基本财政计划，即国家对未来一定期间内的财政资金的筹集与供应的预先计划，它包括预算收入和预算支出两部分。

预算法是财政法的核心。预算法有狭义和广义之分。广义上的预算法是调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称。狭义上的预算法专指国家系统编纂的预算法律或法典，即国家权力机关制定的作为国家财政和预算基本法的法律，如1994年第八届全国人民代表大会第二次会议通过的自1995年11月1日起施行的《预算法》即为其中之一。在市场经济及法治条件下，财政资金的使用也与市场发生直接联系，需要将其纳入法治轨道，与此相关的有2002年颁行的《政府采购法》。

（二）预算体系

国家预算体系是指预算的组成环节及其相互关系。预算体系是划分各级预算管理权限和收支范围的前提条件，也是预算管理的组织保证。

在现代社会，国家一般都实行多级预算。我国实行“一级政府，一级预算”的原则，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。

上述五级预算，可以分为中央政府预算（或称中央预算）和地方预算，它们共同构成了国家的总预算。

中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

知识拓展

县级以上地方政府的派出机关预算在国家预算体系的地位

《中华人民共和国预算法实施条例》第2条规定，县级以上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算管理活动，但是不作为一级预算。

二、预算管理体制

预算管理体制是指划分国家机关之间、中央和地方之间预算管理职权的制度。预算管理必须依法定职权进行，我国预算法对预算管理职权做了明确划分。

（一）各级人民代表大会的预算管理职权

县级以上地方各级人民代表大会的预算管理职权包括：（1）审查权。各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告。（2）批准权。批准本级总预算执行情况的报告。（3）变更撤销权。改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。县级以上地方各级人民代表大会还有权撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

设立预算的乡、民族乡、镇人民代表大会还有权监督本级预算的执行。

（二）各级人民代表大会常务委员会的预算管理职权

县级以上各级人民代表大会常务委员会的预算管理职权包括：（1）监督权。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行。（2）审批权，包括审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级政府决算。（3）撤销权。全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

（三）各级人民政府的预算管理职权

县级以上地方各级人民政府的预算管理职权包括：编制本级预算、决算草案，编制本级预算调整方案；向本级人民代表大会做关于本级总预算草案的报告，将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案，向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。

（四）各级财政部门的预算管理职权

各级财政部门的预算管理职权实际上是其隶属政府的预算管理职权的进一步具体化，主要包括：具体编制本级预算、决算草案，具体编制本级预算的调整方案；具体组织本级预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

（五）各部门的预算职权

各部门编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。

（六）各单位的预算职权

各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。

三、预算收支范围

预算由预算收入和预算支出两部分组成。

预算收支范围的划分与预算管理体制密切相关。从预算收支的角度来看，我国现行的预算管理体制是中央与地方分税制。

（一）预算收入

预算收入包括：（1）税收收入。它是国家预算收入最主要的部分。（2）依照规定应当上缴的国有资产收益，是指各部门和各单位占有、使用和依法处分境内外国有资产产生的收益，按照国家有关规定应当上缴预算的部分。（3）专项收入，是指根据特定需要由国务院批准或者经国务院授权由财政部批准，设置、征集和纳入预算管理、有专项用途的收入，如排污费收入。（4）其他收入，包括规费收入、罚没收入等。

未纳入国家预算管理的预算外资金也属于财政资金，不是部门或单位的自有资金，按照法治的要求，都将逐步纳入部门预算管理。

（二）预算支出

预算支出包括：（1）经济建设支出，包括用于经济建设的基本建设投资支出，支持企业的挖潜改造支出，拨付的企业流动资金支出，拨付的生产性贷款贴息支出，专项建设基金支出，支持农业生产支出以及其他经济建设支出，它是预算支出的最主要部分。（2）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出。（3）国家管理费用支出。（4）国防支出。（5）各项补贴支出。（6）其他支出。

四、预算管理程序

预算管理程序是国家在预算管理方面依序进行的各个工作环节所构成的有序活动的总体，由预算的编制、预算的审查和批准、预算的执行、预算的调整、决算等环节构成。

（一）预算的编制

预算的编制是制订集中和分配预算资金年度计划的活动，是国家管理预算活动的第一道程序。

1.预算编制的原则

预算编制的原则主要是收支平衡的原则。各级预算应当做到收支平衡，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。各级预算支出的编制，应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。中央政府公共预算不列赤字，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

2.预算编制的程序

国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的指示。编制预算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、市、县级预算草案也要按规定进行初步审查。

知识拓展

预算编制的方法

中央预算和地方各级政府预算，应当按照编制依据如参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。预算编制采用复式预算的方法。复式预算将预算年度内全部财政收入和财政支出按经济性质进行划分，分别编制两个或两个以上的预算。各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

（二）预算的审查和批准

预算的审查和批准属于立法程序，预算草案一经批准，就成为正式的国家预算，具有法律效力，非经法定程序不得改变。

中央预算由全国人民代表大会审查和批准。国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会做关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会做关于本级总预算草案的报告。

各级政府预算经本级人民代表大会批准后，必须依法自下而上地向相应的国家机关备案。

（三）预算的执行

预算的执行是将经过批准的预算付诸实施的活动。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。

预算收入征收部门必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。预算收入、预算支出均须通过国库进行。

（四）预算的调整

预算的调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。

各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。

（五）决算

决算是对年度预算执行结果的总结，是预算管理程序中的最后一个环节。

1.决算草案的编制

决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。

2.决算草案的批准

各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

各级政府的决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算。

五、预算与决算监督

（一）立法机关监督

全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。

（二）政府监督

各级政府监督下级政府的预算执行；下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。

（三）专门机构监督

各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。

六、违反预算法的法律责任

各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。