（一）制定和落实营利性与非营利性民办学校的税收优惠政策
2016年修改的《民办教育促进法》第四十七条规定：“民办学校享受国家的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定：民办学校按照国家有关规定享受相关税收优惠政策。对企业办的各类学校、幼儿园自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。对企业支持教育事业的公益性捐赠支出，按照税法有关规定，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对个人支持教育事业的公益性捐赠支出，按照税收法律法规及政策的相关规定在个人所得税前予以扣除。非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇，按照税法规定进行免税资格认定后，免征非营利性收入的企业所得税。
对于非营利性民办学校的税费减免，目前各界并无分歧，现在的主要问题是营利性民办学校的税收优惠法律还没有明确。对此，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定，营利性民办学校的财务清算、相关税费缴纳等具体办法都由省、自治区、直辖市来制定。从目前已公开的地方细则和征求意见稿来看，部分省份进行了原则性的规定，如浙江省提出：“对营利性民办学校，增值税等按规定给予相应的税收优惠。”[68]所得税方面，在正式出台的实施细则中均未提及营利性民办学校的具体费率（此前在江苏及河北的征求意见稿中有提及），后续在实际操作中，大概率会参考高新技术企业的15%所得税率提缴。[69]但是按照税收法定的原则，省级地方政府并没有权力制定税收减免举措。所以，最有可能明确这一问题的是国家级的配套文件，教育部目前正在和财政部、国家税务总局协调尽快出台营利性民办学校税收优惠的专门文件。然而，直到2017年9月1日新《民办教育促进法》实施以后，国家税务总局也没有出台相应减免通知，因此，营利性民办学校将按照“增值税6%，所得税25%”缴纳税费。按照行业的平均估算，民办学校结余约占当年收入的30%，而税收将占到15%，这意味着民办机构结余将减少一半。[70]
因此，应充分考虑现阶段我国民办教育发展的特点，按照《民办教育促进法》和《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》的要求，尽快针对不同类型民办学校出台相关规定。对于非营利性民办学校而言，税收优惠政策的重点应在所得税减免如何落地。财政部、国家税务总局《关于教育税收政策的通知》规定，免征企业所得税是以收费经批准并纳入财政预算管理，或纳入财政预算外资金专户管理为前提。而现实中，各地财政部门普遍未将民办学校的收费纳入财政预算外资金专户管理。[71]虽然在《民办教育促进法》修改以前，真正向民办学校征税的也不多，只有个别地方税务部门以此为由，对民办学校征收企业所得税，并将一些代收代管费用列入了计税范围。但是将民办学校的收费纳入财政预算外资金专户管理，从立法上解决《民办教育促进法》与上述通知的衔接问题才是长久之计。此外，在契税、房产税、土地使用税、资产过户增值税及民办学校免税资格的认定等方面，可以借鉴各地的一些减免和优惠的创新政策。
而对于营利性民办学校而言，公益性机构的定位在一定程度上限制了其赢利能力。尽可能地对营利性民办学校提供税收优惠政策，不仅可以消除举办者对新法的疑虑，不至于因税费问题而使分类管理形同虚设；而且对地方政府来说，也是极其划算的投资决策。根据吴华教授对2013年数据的测算，如将所有民办学校均视为营利性学校，所能收取的税收总额也不到200亿，而民办学校产生的财政贡献却超过了3400亿，这意味着政府向民办学校少收1元的税，就可以获得17元的投资回报。[72]因此，应由国家出台政策法律，对营利性民办学校采取减征、免征、缓征，以及对就读的学生提供所得税抵扣等多种税收优惠组合：企业所得税方面比照高新技术企业15%税率征收，且专项补助收入不征收企业所得税；从事学历教育的学校暂缓征收或免征收房产税、城镇土地使用税；教育培训机构提供的非学历教育服务的增值税，给予简易计税方法的优惠；等等。
（二）明确营利性学校和非营利性学校的差异资助政策
基于民办学校的公益性和教育公平理念，国家应对民办学校及其在校学生提供财政资助。公共财政不等于公办财政，从国际视野看，政府是否承担对民办教育的财政责任，是该国教育发展战略和政策的重要内容，是决定民办教育是否拥有与公办教育同等地位的主要标志，也是决定该国民办教育发展地位的根本因素。大凡民办教育发展比较平稳而且在整个教育体系中占据举足轻重的地位的国家和地区，政府都通过立法方式来明确政府对民办教育的财政责任，以此保证民办教育拥有与公办教育同等的法律地位。目前公共财政对民办教育的资助主要用于以下四个方面：①教师养老保险；②对民办学校的奖励；③引导和支持民办学校的内涵建设；④义务教育阶段学生生均补贴。
近年来，各地政府不断加大对民办学校的财政扶持力度。上海市对民办高校按照生均500～2000元的标准拨款，2015年的财政扶持资金达到7亿元；重庆市的财政扶持力度很大，覆盖面也很广，2016年扶持资金达到了18亿元，对所有民办幼儿园、中小学、高校都进行了生均拨款。[73]2016年年底出台的《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》明确了探索试点政府资金支持符合条件的非营利性学校的教育教学等设施建设。对义务教育阶段民办学校，按照不低于生均公用经费基准定额的标准给予补助。同时，健全以招收进城务工人员随迁子女为主的民办小学办学成本政府补贴制度。[74]但是从全国范围来看，除少数财政能力较强的地区外，义务教育阶段民办学校尽管承担着义务教育的任务，但并未普遍享受到公共财政资助；民办学校也尚未与同级同类公办学校享有完全同等的政府项目资助待遇，例如，民办中等职业学校的奖、助学金政策尚未全面落实，国家及大部分地方政府没有设立民办教育发展专项资金。[75]这是因为尽管《民办教育促进法》在“扶持与奖励”一章中对政府资助民办学校进行了规定，但采用的都是授权性条款，无法约束政府行为。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》也只要求地方将支持民办教育发展的经费列入预算，其他财政扶持政策要求同样是倡导性的。从规范的角度看，立法应当对资助的主体、方式、程序、对象做出明确的规定，并增加相应的责任条款和救济性的规定，否则，公共财政对民办教育的扶持将会流于形式。
2016年修改的《民办教育促进法》实施以后，政府扶持民办教育还面临着一个突出问题，就是营利性学校和非营利性学校的差异资助政策。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》确定了民办学校分类管理后的差别待遇，对于非营利性民办学校，政府要在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面给予扶持。而对于营利性民办学校，政府并无直接资助的义务，只是规定政府可以通过政府购买服务及税收优惠等方式对其给予支持。各地对于这一政策的理解也各有不同，如辽宁省没有区分不同类型民办学校的资助政策，只笼统提出“加大财政投入力度。探索建立差额补助、定额补助、项目补助、奖励性补助等多元化的公共财政扶持体系”[76]。而河北省则提出实行差别化扶持政策，规定各级政府要区别营利性和非营利性民办学校不同情况，在财政扶持、税收优惠、用地政策等方面实行差别化的扶持政策。
（三）明确非营利性民办学校终止时的补偿和奖励机制
对于民办学校终止时，清偿完受教育者、教职工的费用和其他债务后的剩余资产如何处理，2016年修改的《民办教育促进法》第五十九条第二款规定：“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理。”为稳妥推进分类管理，完善现有民办学校的退出机制，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》指出：“本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”
从上可以看出，新修改的《民办教育促进法》在处理现有民办学校时采取了符合中国实际的做法。此次修改并没有严格按照一般意义上的非营利性组织来定义非营利性民办学校，而是规定现有民办学校如果选择登记为非营利性民办学校，那么终止办学时给予补偿和奖励。考虑到投资办学仍是我国民办教育的基本特征，大多数举办者希望通过办学获得相应的收益，因此，立法没有强迫举办者捐赠所有投入的资产，而是对原始投资和人力资本投入予以认可和保护，尊重和回应了举办者的利益诉求。但是目前这一规定还缺乏具体的细化措施。新修改的《民办教育促进法》出台至今，只有湖北、浙江、上海、陕西、江苏等少数几个省份提及补偿及奖励机制。
其中较为详细的例子有：①湖北提及补偿可从清偿后的剩余资产中以不高于经确认的出资额返还举办者，仍有结余的，可视情况给予学校净资产15%的奖励。②江苏提及补偿数额为出资额及其增值，增值按照清算当年中国人民银行5年期存款基准利率计算；并且从民办教育专项资金和民办学校剩余净资产中给予出资者一定奖励，奖励数额不高于民办学校补偿后剩余净资产的20%。③《上海市民办学校分类许可登记管理办法》规定，2016年11月7日前设立、登记为民办非企业单位的现有民办学校，继续作为非营利性学校办学的，终止时，其出资者可以申请从学校的剩余财产中取得补偿与奖励。并紧密围绕《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》提出的出资者原有出资、已取得的合理回报和办学效益等因素，以重视出资者对教育的贡献和鼓励今后长期办学、规范办学为基本考量，分别设置了补偿和奖励方案，允许符合规定的出资者同时获得补偿及奖励，最高可以获得扣除财政投入与社会捐赠后的全部剩余财产。其中，补偿与原有出资和合理回报密切相关，兼顾投资理财、社会公益的两方面情况，补偿金额=（出资金额+折算利息）-（合理回报+折算利息）。奖励则与分类管理之后的办学效益密切相关，鼓励健康规范办学、长期稳定办学，奖励金额=年度学费收入×（0.1×合格次数-0.5×不合格次数）。上海市民办教育网还开通了“现有学校终止后出资者获得补偿与奖励的计算模拟器”，方便办学者计算。
其他省份只是规定了框架性的指导意见，补偿奖励的标准、比例及兑现时间点均没有明确规定，更多的省份则仍在徘徊观望。[77]此外，修改后的《民办教育促进法》只明确了非营利性民办学校终止时，政府将对清偿后的财产进行一定补偿，剩余财产继续用于其他非营利性办学；而营利性民办学校的剩余财产将依据《公司法》进行处理，并未提及补偿机制。
因此，各地需明确补偿奖励的对象和资格、清产核资的时间和费用、补偿奖励的标准和测算方法、补偿奖励的获取方式和期限等一系列问题。就目前各地的政策探索看，在补偿奖励的资格问题上，多地认为应仅限于选择非营利性的民办学校，但也有地方提出基于对办学历史和贡献的尊重，选择营利性的民办学校具有同等补偿奖励资格。在清产核资相关问题上，为避免全面清算工作引起的政策性恐慌，以及举办者确权后大量抽离办学资金或选择终止办学的政策性风险，有的地区提出仅对选择登记为营利性的民办学校，以2017年8月31日为基准日进行资产清算，相关工作由学校自行委托有资质的中介机构承担。就测算方案来看，各地普遍的政策考虑是以依法清偿后的净资产为限，给予举办者补偿和奖励，仅在具体数额和操作程序上有所区别。
总之，各地在制定补偿和奖励政策时应依据修改后的《民办教育促进法》的有关要求，既要考虑依法清偿后资产有剩余的前提，又要权衡举办者出资、取得合理回报情况和办学效益等因素的权重，还要遵循尊重办学历史和贡献，对于清算后净资产为零或负的民办学校，其确权后的补偿奖励如何实现，还有待进一步斟酌。[78]
（四）完善政府购买教育服务制度
政府购买教育服务，起源于西方国家20世纪70年代末开始的教育市场化改革，其主要特色是构建“小政府、大社会”的教育职能模式，将公民社会、市场领域力量引入教育治理之中，构建公私部门的合作伙伴关系，提高政府教育服务供给的质量和效益。也就是政府提供资金、民办学校承包服务，以合同关系实现特定公共服务目标的机制。目前，政府购买的教育服务主要包括学位、管理和评估。[79]
政府购买服务，不仅有助于充分发挥财政资金的“杠杆作用”，引导更多的社会资源来共同办教育，从而增加对教育服务的总体投入，缓解由于财政投入不足导致教育服务供应不足的问题；而且有助于把政府从教育服务的提供者、生产者和公共教育资产的名义所有者合一的角色中剥离出来，从而打破公办教育系统的垄断，建立有效的竞争机制，改善教育服务的效率。但是，政府向民办学校购买教育服务也带来不少的问题，例如，公共服务质量难以量化评估，公共服务成本和价格难以计算，特别是教育作为一种“软服务”，在成本和价格的计算、服务过程的监控和质量标准的制定等方面与实物产品差别很大，从而可能产生各种合同漏洞，或者造成执行过程中顾此失彼的状况。尤其需要注意的是，在政府教育职能尚未完全转变、监管机制尚不完善、市场尚未充分发育的情况下，实施政府购买教育服务还会暴露出购买过程不规范、监督缺乏、责任流于形式等问题，导致承接教育服务的民办学校变成逐利机构，从而产生“第三部门失灵”。[80]
现有的《中华人民共和国政府采购法》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、财政部等三部门于2014年发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》和各地颁布的政策文件基本，都是从公共服务的购买范围、购买方式、服务供应方的资质、评估标准、资金拨付方式等方面进行规范，还没有专门针对教育服务的政策法律。而教育服务由于具有不同于其他公共服务的复杂性和特殊性，造成了其购买过程的复杂性和特殊性。教育领域购买服务一直缺乏比较统一的政策，各地虽有尝试，但力度都很小。如果没有专门针对购买教育服务的相关政策和制度的话，将直接影响到政府购买教育服务这一政府工具实施的有效性、合法性和推广实施的可能性。[81]因此，可以考虑制定《政府购买教育公共服务法》，明确教育公共服务的购买主体、客体和范围，允许国家财政资金购买社会组织、企事业单位提供的多领域的教育公共服务，大力培育教育公共服务市场，形成政府、社会与公民共同举办教育、共同竞争公共财政教育资源的局面。[82]各地也可以通过地方性法规的修订，采取切实措施，加大政府向民办学校购买服务的力度，逐步提高政府向民办学校购买服务的份额或比例。例如，规定政府新增公共教育服务的支出中，通过政府购买服务安排的部分，向民办学校购买的比例原则上不低于30%，以优化民办学校的发展环境，促进民办学校进一步发展。[83]
此外，还可以借鉴《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》的相关规定，鼓励向民办学校购买学位、课程教材、科研成果、职业培训、政策咨询等教育服务，不断完善购买项目、标准和程序，制定政府购买教育服务制度，完善购买服务绩效评价机制。支持民办学校与公办学校在管理、课程、科研等方面探索资源共享，积极鼓励公办学校与民办学校相互购买管理服务、教学资源、科研成果，形成相互委托管理和相互购买服务的新机制。探索薄弱公办中小学在不改变其公益属性的前提下，由民办学校进行委托管理，鼓励民办中小学参与集团化办学。因地制宜开展地段内学生就近入读民办中小学与幼儿园的学位购买工作。鼓励民办学校开发适应市场和社会需要的各类教育公共服务项目，提高其承接政府购买的教育服务项目的能力。