法律救济是学生权利的最后保障，也是其顺利实现的可靠保证。改革开放以来，我国学生权利的救济途径已经得到了进一步的完善和扩展，但相关制度仍存在不足。一方面，学生申诉制度蹒跚前行。尽管《普通高等学校学生管理规定》的两次修订使学生申诉制度不断得到充实和细化，然而，仍有许多关键的制度设计问题未能解决，比如，校内申诉的相关程序规定不够精细，校内申诉与行政申诉、行政诉讼的关系尚未理顺，校外行政申诉渠道并不顺畅，从而导致申诉机制在实践中所发挥的作用相当有限，造成学生对申诉救济机制的普遍不信任。这种不信任对学生权利的平等保护和全面救济非常不利。另一方面，教育行政诉讼摇摆不定。虽然田永案和刘燕文案推动了教育行政诉讼理论和实践的发展，此后学生因对学校的处分行为不服或是认为学校的行为侵犯了自己的受教育权利而提起行政诉讼的案件，在短时间内呈雨后春笋之势，但各地法院在此般起诉浪潮面前显示出了一种谨慎却步的姿态。例如，熊怀欣对中国航天工业总公司061基地302所、曾昭玉对中国社会科学院、张保文对中国社会科学院的起诉均被告知不予受理，唐玉清诉新乡医学院、李树民诉四川美术学院等案先后被驳回起诉，张峻霄诉华西医科大学、刘兵诉天津轻工业学院等案被长期中止诉讼，黄渊虎诉武汉大学、金竹青诉上海医科大学等案一审均以原告败诉告终。[13]同时，各地法院对是否受理此类案件的态度大相径庭，司法实践缺乏统一的标准，导致相似的案件裁判结果截然不同的现象时有发生，形成了对学生诉权保护极不平衡的局面，不利于司法权威的维护和学生受教育权的平等保护。教育行政诉讼的摇摆不定，在很大程度上是因为法律对教育行政诉讼的受案范围不明确、对学校的行政诉讼被告主体资格不确定、对学校管理行为的司法审查强度不明晰等。针对以上问题，可从以下两方面对我国学生权利的法律救济机制进行完善。

（一）完善学生申诉制度

第一，要增强学生申诉处理委员会的独立性。学生申诉处理委员会作为校内专门处理学生申诉的机构，虽与学校的职能部门有一定的关系，但不应该成为学校的职能部门，而应更多地有自己的独立性。在申诉处理委员会的人员组成上，应保证教师代表、学生代表和法律人士的参与，占到委员会总人数的一半以上。教师代表应更多地吸纳没有行政兼职的教授等学术人员，校领导不应担任申诉处理委员会的主任。同时，申诉处理委员会委员的产生和遴选，应由全校师生（或代表）投票选出，委员会产生后应向全校公布，保证选举的公开、公正，以对申诉处理委员会形成监督和制约机制。

第二，要明确学生申诉处理委员会的变更决定权。在我国的现行制度下，如果学生申诉处理委员会认为有必要改变原处理或处分决定，需要通过学校或原决定单位重新决定，这样就很可能面临学校或原决定单位拒绝理会申诉处理委员会的建议而坚持原决定的困境，从而使申诉处理委员会形同虚设。因此，有必要明确申诉处理委员会变更原决定的权力。这方面，我国台湾地区高校申诉机构的制度设计与安排值得借鉴。例如，台湾大学的《学生申诉评议办法》第十五条规定：原处分单位认为评议决定有抵触法规或窒碍难行者，应自收到评议决定书副本之次日起十日内列举具体理由呈报校长，并告知申评会；校长如认为理由充分者，得交付申评会再议。除有上述情况外，评议决定书经呈请校长备查后，学校应立即执行。这样，既赋予申诉处理委员会变更原决定的权力，同时又给予原决定单位再次表明意见、陈述理由的机会，平衡了双方的权力，从而为实现学生权利的救济奠定了基础。

第三，要健全学生申诉的程序性规定。“只有公正的程序，才具有产生公正结果的能力。”[14]古老的自然正义原则，其要义就在于保证程序的正义，才能实现实体的公正。然而，从我国申诉制度的设计来看，“重实体、轻程序”的问题十分突出，进一步细化相关程序性规定势在必行，尤其应健全公开、参与、申辩、回避、听证等制度。建议申诉处理委员会在处理学生申诉时，是否公开应尊重申诉人的意见。但无论公开与否，都应保证申诉人和相关关系人出席。处理过程中应允许申诉人对自己的行为进行申辩，并允许其和原决定单位的代表进行辩论和质证。原来做出处理或处分的单位中参与处理或处分决定的个人不应当参与到申诉案件的裁定过程中，以保证申诉机构审理案件的客观中立。鉴于听证制度具有成本较高、削弱当事人隐私权等消极影响，因此不宜将听证设为申诉审查的必经程序，而只是在有需要的情况下使用，如对涉及学生重大权益的争议或纠纷规定进行听证，并确立案卷排他性原则等一系列听证的原则与规则。

第四，要建立申诉前置的诉讼衔接制度。从更长远的角度来看，应以申诉制度作为诉讼的前置程序的制度选择为宜。对于申诉制度与诉讼制度的具体衔接可做以下处理：首先，学生在对学校的处理或处分不满时，应当向学生申诉处理委员会提起申诉。受理学生申诉以后，学生申诉处理委员会如在规定时间内不做任何处理决定，那么学生可以针对该部门的不作为，向上一级教育行政机关申请行政申诉。如果学生对行政申诉的结果仍不满意，则可以向人民法院提起诉讼，依靠行政或司法监督纠正申诉受理机关的不作为。其次，如果学生对校内申诉处理结果不服，应根据不同情况采取不同的救济措施：①对涉及人身权、财产权的学校行为可以提起诉讼。②如果学生受到的处理或处分直接关系到其获得或失去作为学校成员这一特定身份，如取消入学资格、开除学籍等，由于这将改变学生的实质性地位，对学生受教育权利影响重大，学生有权提起行政诉讼。③如果学生受到的是学校基于自身内部的教学管理制度而做出的纪律处分，而且这种处分不足以改变其作为学校成员的实质性地位，此时申诉委员会对申诉请求所做的决定应视为终局决定。[15]

第五，要赋予省级教育行政部门对校内学生申诉处理决定的变更权。学生校外行政申诉制度在一定意义上类似于行政复议制度。应参照我国《行政复议法》，赋予省级教育行政部门对校内学生申诉处理决定的变更权。根据行政机关做出复议决定的原则，省级教育行政部门可以分以下情况对学生的申诉做出处理决定：①学校的管理行为符合法定权限和程序，适用校规正确、事实清楚，可以维持原决定。②学校的管理行为明显存在着程序上的不足，责令被申诉人进行补正。③对于被申诉人不履行法律、法规和规章规定的职责的，责令限期改正。④学校的处理或处分适用学校规章制度错误的，可以直接变更原决定。⑤学校的处理或处分所依据的学校规章制度与法律、法规及其他规范性文件相抵触的，可直接撤销原决定。

（二）健全教育行政诉讼制度

第一，要明确教育行政诉讼的受案范围。教育行政诉讼受案范围的明确在根本上有赖于《行政诉讼法》对受案范围的进一步拓宽。由于新修改的《行政诉讼法》仍采用肯定加否定的列举方式来规定受案范围，仅将人身权、财产权作为公民的合法权益予以明确，并沿用内部行政行为不可诉的逻辑，将行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定排除在外，那么在实践中法院仍有很大可能遵循特别权力关系理论的惯性思维和做法，拒绝对侵害学生和教师公民基本权利的行为予以司法审查。因此，应进一步改进《行政诉讼法》对受案范围的立法技术，摒弃肯定式的列举方式，采用概括加否定列举的方式，规定“法院应受理公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯其宪法规定的合法权益的具体行政行为”，同时借鉴对特别权力关系做出修正的“重要性理论”，仅将行政机关对行政机关工作人员做出的不涉及其公民基本权利的奖惩、任免等决定予以否定式列举。然而，鉴于《行政诉讼法》在短期内很难再进行修改且程序较为复杂，更为现实有效的选择是由最高人民法院制定统一的司法解释，以列举加兜底条款的方式明确纳入教育行政诉讼受案范围的具体行政行为，对学生和教师的基本权利给予全面保护。以学校管理学生的行为为例，可以是否足以改变学生的在学身份、是否对学生的公民基本权益有重大影响为标准，将下列学校管理学生的行为明确纳入行政诉讼的受案范围：①开除学籍等违纪处分类行为；②退学等学籍处理类行为；③不予颁发学业证书、宣布学业证书无效等学业证书管理类行为；④不予颁发学位证书、撤销学位等学位管理类行为；⑤取消入学资格、限制研究生报考资格等招生考录类行为。

第二，要明晰司法审查强度的标准。司法审查强度决定着教师、学生合法权益保护和学校自治权维护的力度，必须予以明晰。一方面，可采取程序审查为主、事实审查为辅的审查标准。学校的管理行为可分为两类：与教育、教学、研究的专业知识有关的管理行为，如课程安排、教师授课、学科成绩评定、论文专业水平评定、学位授予等；与教育、教学、研究的专业知识无涉的管理行为，如纪律处分、学籍管理、没收财物等。原则上，法院应对学校的前一类行为只做法律审查，并以正当程序原则对其进行检视，对实质的教学、学术问题则应该对学校保持高度的尊重，除非教师、学生有证据表明个人偏见、好恶、恩怨、打击报复等因素“腐蚀”了本应属于学术性的判断，或者专家证人证明学术判断存在极端不合理或明显错误之处；对学校的后一类行为可以对事实问题进行严格审查，运用证据规则审查学校提供的证据是否足以支持其纯粹事实认定的结论，并可以自己的判断取代高校的判断。在严格审查和高度尊重之间，还存在适度尊重的地带，即对某些虽然不涉及学术判断但通常需要学校根据其管理惯例而做判断的事实认定，法院应采取合理性审查的立场。只要学校的事实认定有一定的合理性，即便法院认为还存在其他合理的结论，也应尊重学校的认定。[16]另一方面，可允许法院在一定条件下直接做出履行判决。最高人民法院在《中国行政审判案例》第2卷公布的第77号案例“谢文杰诉山西师范大学不履行颁发毕业证法定职责案”中，其裁判要旨明确了“高等学校不予颁发毕业证书，理由不能成立的，法院可以直接判决高校为学生颁发毕业证书”。[17]可参照该判例的判决结果，对于此类不履行法定职责的案件，行政主体对是否做出某种行政行为已经没有裁量余地，法院直接判决行政主体做出某种行政行为。这样不仅有利于保护当事人的合法权益，还能有效地监督行政主体依法行政。

[1] 钟秉林、王新凤：《我国高考改革的价值取向变迁与理性选择——基于40年高考招生政策文本分析的视角》，载《教育研究》，2017（10）。

[2] 魏振瀛：《民法》，655页，北京，北京大学出版社，2000。

[3] 《邓小平文选》第2卷，103页，北京，人民出版社，1994。

[4] 胡锦涛：《在全国教育工作会议上的讲话》，12页，北京，人民出版社，2010。

[5] 安至正：《中小学生守则的性质与功能》，载《教育科学研究》，2016（4）。

[6] 陈希、何进：《新准则 新高度 新发展——对新版〈高等学校学生行为准则〉的解读与思考》，载《中国高等教育》，2005（8）。

[7] 石秀印：《中国社会转型时期的权力与权利——观念分析》，见夏勇：《走向权利的时代》，70页，北京，中国政法大学出版社，1995。转引自童之伟：《权利本位说再评议》，载《中国法学》，2000（6）。

[8] [英]德里克·希特：《何谓公民身份》，73页，长春：吉林出版集团有限责任公司，2007。

[9] 王大泉：《学校安全立法的现状与需求》，载《北京教育（高教）》，2013（10）。

[10] 马怀德：《学位法研究——〈学位条例〉修订建议及理由》，196～197页，北京，中国法制出版社，2014。

[11] 李军：《行政法上的比例原则研究》，硕士学位论文，湘潭大学，2004。

[12] 姜国平：《高校管理权与学生受教育权的冲突与平衡》，载《浙江师范大学学报（社会科学版）》，2005（2）。

[13] 何海波：《行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史（1990—2000）》，见《北大法律评论》（第4卷第2辑），579～580页，北京，法律出版社，2002。

[14] 沈宗灵：《法理学》，49页，北京，高等教育出版社，1994。

[15] 湛中乐：《高等学校大学生校内申诉制度研究（上）》，载《江苏行政学院学报》，2007（5）。

[16] 沈岿：《析论高校惩戒学生行为的司法审查》，载《华东政法学院学报》，2005（6）。

[17] 中华人民共和国最高人民法院行政审判庭：《中国行政审判案例》（第2卷），225页，北京，中国法制出版社，2011。