（一）坚持事前与事后相结合，建立风险预警与退出机制

第一，科学设计民办学校风险预警指标。为准确判断私立学校经营状况，日本通过设定经营判断指标对私立学校进行先期预警。[19]2009年，我国台湾地区颁布《私立高级中等以上学校转型及退场机制方案》，确立了12项营运风险评价指标；2013年又出台了《私立大专校院改善及停办实施原则》，规定了“经营困难学校改办及退场指标体系”。这两项政策构成台湾地区私立学校预警机制的重要组成部分，并作为衡量学校经营状况，决定是否列入观察名单，执行督导或决定是否停办的标准。[20]结合民办学校主要办学风险类型，从政策风险、管理风险、质量风险、财务风险、环境风险等维度出发，依据《普通本科学校设置暂行规定》、《普通高等学校本科教学工作合格评估指标体系》、《党建工作意见（试行）》、《高等学校财务分析指标》、《营利性民办高校监督管理实施细则》、新《民办教育促进法》和《促进民办教育健康发展的若干意见》（2016年）等对民办学校办学方面的规定及要求，设定风险评价与预警的一级指标和二级指标。可借鉴日本及我国台湾地区的做法，采取以定量为主、定性与定量相结合的指标设定方法，适度增加设备更新指数、常态现金结余率、在校学生保留率、减薪指数等定量指标，对民办学校给出相应的风险评价和预警等级。

第二，完善民办学校退出机制。建立规范有序、良性循环的退出机制是关系民办教育持续健康发展，保障社会和谐稳定的重要课题，也是化解民办学校办学风险的有效路径。新政有关退出问题主要在新《民办教育促进法》、《促进民办教育健康发展的若干意见》（2016年）、《营利性民办高校监督管理实施细则》等加以规定，较为零散，内容也比较粗糙，难具操作性。建议借鉴日本和我国台湾地区的相关经验，为民办学校提供多元化的退出路径。如日本把私立学校重建作为退出的最重要方式，设计了合并、企业支援型（学校法人的资助者）、联盟（业务合作型）、部分教育事业终止等多种形式。除传统的学校间合并、停办、解散退出方式外，台湾地区又设置了学校法人合并、转型改办两种新型退出方式。建议丰富和完善我国民办学校转型退出路径，规范民办学校合并、终止、解散、破产等退出形式。积极引入重整再生制度、适度放宽民办学校合并、重组的条件，以减少退出给民办教育和社会带来的社会动**。同时，主动适应民办教育领域并购兼并等新趋势，加强并购兼并等退出形式的研究和立法。条件成熟时，积极构建民办学校退出法。建议以营利性与非营利性民办学校为基本分析框架，构建专门的《民办学校退出法》。基本架构主要包括如下内容：民办学校退出的立法目的、基本原则，以及非营利性民办学校退出法律制度（退出方式、退出标准、法律程序、财务清算清偿、剩余财产分配、教职工权益保护、学生安置、法律责任等）、营利性民办学校退出法律制度（退出方式、退出标准、法律程序、法律后果、债务清偿、剩余财产分配、债权人利益保护、法律责任等）。要重点解决好民办学校法人财产权制度问题、利害相关者权益保护问题以及民办学校终止清算制度等。[21]

（二）坚持输血与造血相结合，提升民办学校风险防范能力

第一，完善民办学校鼓励扶持制度，为民办学校创造公平健康的发展环境。各级政府应切实贯彻落实民办教育相关法律、法规和政策规定，依法落实税收、收费优惠政策。健全完善政府补贴、购买服务、助学贷款、土地划拨、基金奖励、捐赠奖励等制度，明确政府补贴的项目、对象、标准、用途。建立绩效评价制度，制定向民办学校购买各类服务的具体政策措施。各级政府应设立民办教育发展专项基金，奖励为民办教育做出贡献的集体和个人，或者用于学校转型升级、社保分担以及高层次人才引进等。切实落实政府在民办学校学生资助、教师资格认定、职务评聘、培养培训、评优表彰等方面与公办学校的同等待遇。积极发挥税收优惠政策的杠杆作用，采取税前列支、减免所得税和土地优惠政策等鼓励投资办学；支持有条件的民办教育集团发行教育债券，吸引社会资金发展民办教育；引导设立民办教育投资担保公司；在条件成熟的地区积极推行教育凭证制度。[22]

第二，提高民办学校自我造血能力。办学经费短缺，融资渠道单一，一直是制约民办学校发展的瓶颈，也是诱发各类风险的重要源头。应积极拓宽融资渠道，充分发挥民办学校办学自主权，运用合法手段面向市场多方筹集办学资金。《促进民办教育健康发展的若干意见》（2016年）提供了民办学校多种筹资方式，“鼓励金融机构在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品，探索办理民办学校未来经营收入、知识产权质押贷款业务，提供银行贷款、信托、融资租赁等多样化的金融服务，鼓励社会力量对非营利性民办学校捐赠”。应积极推动银校合作、银府合作，推进民办学校与资本市场结合。一是鼓励民办学校以非教育用途的土地、教师公寓等资产向银行申请抵押贷款；二是允许民办学校以知识产权、收费权质押贷款。当前，收费权质押逐渐成为私立医院等机构重要的融资方式，应积极探索民办学校收费权抵押。收费权质押主要包括学校收费权、新生收费权、事业性（学费、住宿费）收费权、收费许可证等多种方式出资的情况。为防范收费权质押的法律风险，建议要关注授信对象教育收费权的可质押性、确认收费权据以产生的基础物是否存在权利瑕疵、收费权质押是否获得授信对象主管部门的同意认可、密切关注收费收入账户质押风险、收费权被撤销的风险以及收费权基础物灭失风险等。[23]

从长远看，除强化政府依法办学、规范管理外，民办学校更要立足国家战略，科学规划办学定位，自觉加强内涵建设，积极培育办学特色，严格规范办学行为，不断完善治理结构，切实提升教育教学质量，不断提高办学风险防范能力。

（三）坚持管控与引导相结合，优化政府风险防范功能

第一，依法加强民办学校风险的政府管控。政府有效的监督管理是规范民办学校办学行为、防范办学风险的重要措施。当前，中央和地方政府对民办学校主要通过年检、评估、督导等方式加强外部监管。由于年检和评估主要以政府为主，在实践中，一些教育行政部门对民办学校变更、退出等问题存在监管不到位的情况。如对民办学校内部动态跟踪不够，对民办学校或举办者的一些不规范的资产交易行为和变更行为信息反应滞后、查处不力等。督导和督导专员制度实施以来，尽管取得了一定成绩，但还存在一些突出问题，如有的督导专员凭借个人力量难以应对财务会计、法律等督导事务的专业性和复杂性要求；有的督导专员可能被民办学校“收买”，站在民办学校举办者利益一边，损害其他利益相关者的利益。[24]

因此，应进一步规范政府对民办学校的管控功能。一是进一步完善民办学校年检制度。政府相关部门应根据本地区具体情况，进一步规范民办学校年检制度的程序、标准，扩大年检结果公示范围。结合新政对民办学校信息公开制度的相关要求，畅通年检结果知悉渠道，帮助他们做出理性的教育选择。二是分别制定营利性与非营利性民办学校评估标准。对于非营利性学校，积极推进评估主体多元化，建立以政府评估为主导、专业评估机构为支撑，民办学校自评为补充的评估机制；对于营利性学校，按照新政要求，以市场化为导向，积极引入第三方评估机制，规范学校评估与退出。加强评估的公开透明和评估结果的有效使用。对评估结果不合格或界定为“营运困难”的学校要建立观察名单或预警名单，及时向社会公布。三是强化对民办学校督导。《促进民办教育健康发展的实施意见》提出建立民办学校监事（会）制度，可在督导制度基础上建立民办学校监事会制度。监事会成员构成，可以由督导专员、熟悉财务会计和法律事务的人员、教职工代表等组成。明确监事会工作职能，改变部分督导专员个体专业能力不足、对民办学校举办者监督乏力等缺陷。此外，严格落实新政相关规定，进一步完善民办学校年度报告制度、年度检查制度、财务会计制度、内部控制制度、信息公开制度等，加大举办者资格审查和违规失信惩戒力度，积极引入第三方组织参与监督、评估，提高民办学校风险防范能力。

第二，加强民办学校风险防范引导。日本和我国台湾地区对处于风险状态的私立学校，都赋予了多元化、弹性化的转型辅导。如对陷入困境但经过经营判断有重整再生可能的私立学校，日本文部科学省积极指导其订立《营运改善计划》并根据计划进展情况给予及时的行政指导建议和必要协助。台湾地区规定了退出“缓冲期”，通过派遣专案辅导小组开展发展辅导，帮助学校化解危机，解除退出预警。

新法新政出台后，民办学校面临着是否转设、如何转设，以及是否退出、如何退出等现实问题，政府应切实发挥其辅导功能，在顶层设计和具体操作上为民办学校转型退出创造良好的制度环境，提供有效的辅导和帮助。建议积极建立政府主导下的多元化转型退出辅导机制。包括经营状况改善辅导、融资辅导、专业人员辅导等，同时给予陷入困境的民办学校一定的“缓冲期”，通过积极创造合并诱因、介绍合并重整等典型案例、减免一定的税费，帮助民办学校渡过难关。

（四）坚持政府与市场相结合，拓展风险防范主体和内容

按照现代治理理论，治理是一个由多方利益主体综合作用的结果。规范民办学校办学风险必须充分发挥第三方组织和个人的监督作用，形成以政府为主导、社会广泛参与、学校高度自律的监管体系。要积极扩大民办学校监管主体范围，丰富监管内容，畅通监管机制。一是扩大监管主体范围。当前民办教育协会、学会、研究会以及其他组织在提供决策咨询服务、教育辅导、完善行业自律、加强政校沟通合作等方面起到了积极作用。但客观上讲，“缺乏政府支持的纯粹教育协会组织很难获得社会的信任，难有很大的发展空间。这种状况的产生与我国行政力量的强大和对教育资源的高度垄断有关”[25]。实践中，由于年检和评估主要以政府为主，缺乏非政府组织和专业评估机构参与，一定程度上影响了评估结果的专业性和科学性。

为提高民办学校的风险防范能力，政府应进一步转变职能，通过购买服务、定向委托、立项资助等方式鼓励教育协会或其他专业组织参与民办学校的监督管理和服务，提高工作的专业化、规范化水平。如积极引进第三方审计机制、教育评估制度、风险预警指标设计等。此外，要充分发挥媒体的舆论监督作用，引导学生和家长对学校办学行为进行监督。二是丰富监督内容。第三方组织和个人既可以对民办学校在招生宣传、收退费项目和标准、办学行为、社会声誉等公共性问题上进行评价和监督，也可以对办学方向、教育教学质量、资产管理、审计等专业性方面作出评价和监督。三是畅通监管渠道。可以采取定期征求意见、专家座谈会、专项审核、定向监督、社会公告、设置专家智库等传统监管形式，也要善于运用现代新媒体技术，开发线上线下舆情信息收集和信息发布等平台，提高风险发现、识别的效率和覆盖面，增强民办学校风险预警、干预和危机处置能力。

[1] 陈帆：《高校债务风险防范及化解问题研究》，长沙，湖南大学硕士学位论文，2007。

[2] 孙杰夫：《民办学校办学风险防范机制研究》，18页，沈阳，辽宁教育出版社，2015。

[3] 汤保梅：《中国民办高等教育发展的历史与现状》，载《黄河科技大学学报》，2006，8（1）：18-24。

[4] 安杨：《我国民办教育政策法制建设60年》，载《北京教育学院学报（社会科学版）》，2009，23（6）：63-66。

[5] 杨秀英、甘国华：《民办高等学校办学行为博弈分析》，载《教育学术月刊》，2009（1）：56-60。

[6] 宋秋蓉：《〈民办教育促进法〉出台后的若干思考》，载《浙江树人大学学报》，2004，4（5）：5-10。

[7] 卢彩晨、邬大光：《中国民办高等教育回顾与前瞻》，载《教育发展研究》，2007（36）：1-9。

[8] 《民办高校破产危机吹响教育改革号角》[2018-8-7]，http://news.163.com/10/0401/18/6373LD11000146BD.html。

[9] 徐绪卿：《我国民办高校内部管理体制改革和创新研究》，36页，北京，中国社会科学出版社，2012。

[10] 孙杰夫：《民办学校办学风险防范机制研究》，61-62页，沈阳，辽宁教育出版社，2015。

[11] 徐绪卿、王一涛：《论我国民办高等教育政策从“规范”向“扶持”的转型》，载《高等教育研究》，2013，34（8）：42-48。

[12] 张利国：《民办学校退出机制：概念、特征及其内在归因》，载《浙江树人大学学报（人文社会科学版）》，2017，17（2）：18-24。

[13] 张利国、袁飞：《民办高校分类管理中政府职能的重塑》，载《黑龙江高教研究》，2014（10）：89-93。

[14] 李钊：《民办高校办学风险防范研究》，102-105页，北京，社会科学文献出版社，2009。

[15] 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性变迁》[2018-8-7]，http://www.chinawenben.com/file/iziox303spxrcxaevoe3vuea_2.html。

[16] 柯进：《社会力量兴办教育有了“操作手册”——教育部相关负责人解读民办学校管理两个实施细则》，载《中国教育报》，2017-01-19。

[17] 赵婀娜、于小珊：《对症下药，规范民办教育培训机构》，载《人民日报》，2018-1-25。

[18] 张梦薇：《教育培训行业上市公司财务风险分析》，载《管理学家（学术版）》，2014（6）：22-23。

[19] 徐志明：《少子化趋势下私立大专院校转型为培训机构之研究》，载《国家发展委员会研究报告》，2015：108-109。

[20] 范高阳：《台湾私立高等院校退场制度研究》，宁波，宁波大学硕士学位论文，2014：45。

[21] 张利国：《民办学校退出法律问题研究》，重庆，西南政法大学硕士学位论文，2013：4。

[22] 李钊：《民办高校办学风险防范研究》，301-304页，北京，社会科学文献出版社，2009。

[23] 张利国：《民办学校产权制度研究——以分类管理为视角》，142-143页，北京，中国民主法制出版社，2016。

[24] 周海涛：《民办学校分类管理政策研究》，259页，北京，经济科学出版社，2016。

[25] 周海涛：《民办学校分类管理政策研究》，260页，北京，经济科学出版社，2016。