20世纪90年代是中国经济快速发展的时期，特别是邓小平同志发表南方谈话和党的十四大召开，我国开始了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，教育改革也开始突破“姓资姓社”的束缚得以深化发展。《中国教育改革和发展纲要》首次明确了对社会力量办学的十六字方针，“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”。我国第一个专门针对民办教育的行政法规——《社会力量办学条例》再次重申了“十六字方针”，并指出“社会力量办学是社会主义事业的组成部分”“各级政府将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”中。《高等教育法》也明确指出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”同时规定：“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。”与此同时，1998年教育部出台的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出：“今后3～5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办和民办学校共同发展的办学体制。”

这些法律法规政策的出台，一方面反映了中国社会面临着经济、政治、文化、教育等各个领域的深刻变革；另一方面也反映出随着市场经济的逐步建立，我国教育领域供需矛盾的日益凸显。1999年我国高校开始实施扩招政策，民办教育进入了快速发展的黄金时期。以民办高校为例，其数量从1997年的1115所增长到2001年的1415所，平均每年增加75所；实施学历教育的民办高校从20所增长到124所，且出现本科层次的民办高校。[5]与此同时，诸如办学质量不佳、经费困难、管理混乱等一些违规违法现象也日益凸显。这一阶段有三项政策法规对规范民办学校办学行为产生了深刻的影响和作用，分别是《社会力量办学条例》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》。尽管没有办学风险方面的直接论述，但有关办学风险防范和管控的措施在这几部法律法规中都得到了体现。

（一）加强资产监管

《社会力量办学条例》第四章“教育机构的财产、财务管理”、《民办教育促进法》第五章“学校资产与财务管理”，均专门对民办学校财务和资产管理作出了规定。例如，明确“教育机构应当依法建立财务、会计制度和财产管理制度，并按照行政事业单位会计制度规定设置会计账簿”。明确民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告。该条例规定按审批机关的要求委托社会审计机构对其财务会计状况进行审计，报审批机关审查。《民办教育促进法》明确要求委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。财务会计报告公开范围由审批机关扩大到外部。

（二）关注产权

产权问题一直是民办教育领域关注的热点和焦点问题，产权不清也成为导致民办学校办学风险的重要诱因。这一方面涉及合理回报问题。为满足举办者利益，同时又不违背教育不得营利的原则性规定，《民办教育促进法》第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”《民办教育促进法实施条例》第四十四条至第四十七条对如何取得合理回报、合理回报的比例及其不能取得合理回报的法定情形作出详细规定。合理回报制度从此登上民办教育历史舞台并成为日后饱受争议的话题之一。

另一方面，涉及学校法人财产权问题。《社会力量办学条例》规定：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保。任何组织和个人不得侵占教育机构的财产。”“教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。”其中虽未明确提出法人财产权概念，有关剩余财产的处理规定中对举办者的投入也没有作出明确界定，导致民办学校举办者滥用举办者身份肆意侵犯民办学校财产权的事件屡有发生。《民办教育促进法》进一步明确了学校法人财产权制度，第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第三十六条规定：“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”《民办教育促进法实施条例》第三十六条则对民办学校资产中的国有资产、民办学校接受的捐赠财产的使用和管理具体作了规定。[6]

（三）完善法人治理结构

健全完善的法人治理结构是保障民办学校科学化、规范化办学、规避各类办学风险的重要基石。《社会力量办学条例》在第三章“教育机构的教学和行政管理”部分提出，民办学校可以设立校董会并对校董会的组成、人员任资资格、条件、职责分工等作出了规定，如规定“国家现职工作人员不得兼任教育机构的董事”“担任教育机构的董事、校长或者主要行政负责人和担任总务、会计、人事职务的人员之间，实行亲属回避制度”等。但整体规定还较为粗糙，特别是校董会的设立并不当然作为民办学校的必设机构，导致很多学校没有设立或虚置校董会。《民办教育促进法》则在第三章“学校的组织与活动”从第十九条到第二十四条对民办学校法人治理结构作出了重点规定，明确“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”。同时对民办学校理事会或董事会的人员组成、任职资格、具体职权、法定代表人、校长职权等作出了具体规定。《民办教育促进法实施条例》则首次提出“学校章程”问题，指出“民办学校的举办者应当依照民办教育促进法和本条例的规定制定学校章程，推选民办学校的首届理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员”。并对理事会或董事会职权、会议召集、重大事项处理等具体实现作出了更加细致的规定。

此外，《社会力量办学条例》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》等在规范招生简章和广告等办学行为、民办学校解散退出等方面均作出了规定，特别是《民办教育促进法》首次提出“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”等具体措施，为加强民办学校监管、防范民办学校办学风险等提供了新的认识思路和工作路径，具有积极的意义。

总之，这一阶段对民办学校办学风险防范关注，从招生办学等领域扩展到资产监管、法人财产权、法人治理结构等多个领域。特别是2002年《民办教育促进法》确立的“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”方针，成为我国民办教育走向法制化和规范化的里程碑，对民办教育发展产生了深远的影响。