此次《民办教育促进法实施条例》（修订草案）（送审稿）与之前的《民办教育促进法实施条例》相比，一个很大的不同是提出了“实际控制人”的概念。“实际控制人”源于公司法的规定。《公司法》第二百一十六条指出，“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人”。据此可以理解，民办学校的实际控制人是虽然不是学校的举办者，但是可以通过协议或其他安排，能够实际支配民办学校行为的人。

当民办学校的举办者是社会组织时，关注民办学校的实际控制人具有特别重要的现实意义。

第一，组织的决策是由人做出的，特别是在制度不太规范的情况下，决策者个人对组织的发展会产生更大的作用，将分析单位定位于自然人，会使分析更有针对性和深入性。

第二，自然人在举办民办学校时，为了便于获得土地的使用权，便于对学校的控制，一般会先成立一个教育投资公司或者其他类似的投资公司，以公司的名义购置土地、筹办学校，而实际的决策者依然为自然人。因而，投资公司等组织往往是民办学校的“壳”，实际控制人才是核心。

第三，很多民办学校的投资公司除了运营民办学校之外，并没有其他的业务，即使有其他的经营业务，其业务量也微不足道。在访谈很多民办学校的教职工时，当问到“谁是学校的举办者”，受访者一般不会提及某个公司，而是直接提及该组织的实际负责人。

将举办者界定为自然人的方式也符合管理学的研究方式。管理学研究中的一个共识是，企业的终极股东一定是具有实际控制权的自然人。上市公司披露的控制性股东无论是企业法人还是其他经济组织实体，都有一个相对具有控制影响力的自然人，以代表个人及某个组织执行上市公司的控制权力。[2]

为更好地理解民办学校举办者群体，本部分统计分析了我国部分民办高校（包括独立学院）举办者的信息，以及民办中小学举办者群体信息。

（一）民办学校举办者的性别特点

从已获得的344位民办高校举办者的性别信息看，其中男性304位，占88.4%，女性40位，占11.6%。不能否认的是，部分女性“掌舵者”带领民办高校取得了不俗的成绩。民办中小学女性举办者的比例和民办高校女性举办者的比例基本持平。从山西省156所民办中小学举办者的性别信息分析，发现女性举办者的比例为10.52%。

（二）举办者的年龄特征

年龄是人口学的基本特征之一。管理民办学校需要健康的体魄和旺盛的精力，目前我国民办学校举办者年龄偏大，应该引起民办教育政策制定者和研究者的高度关注。

我国相关法律对学校的领导班子年龄有明确要求。《中共教育部党组关于进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》：“列入中央管理的党委书记和校长初任时，属提拔任职的年龄一般不超过58岁”，“党政领导班子实行任期制，每届任期5年，任期届满应及时换届”。依据《教育法》《教师法》《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》《义务教育学校校长专业标准》及相关法律法规的规定，公办中小学校长任职年龄原则上不超过54岁。

教育部的相关文件对民办高校校长的年龄也有规定。《民办高等学校办学管理若干规定》规定民办高校校长应当具有10年以上从事高等教育管理经历，年龄不超过70岁。校长报审批机关核准后，方可行使《民办教育促进法》及其《民办教育促进法实施条例》规定的职权。《教育部关于废止和修改部分规章的决定》修改了教育部令第25号的规定，民办高校校长不再需要审核机关核准，但是仍然需要具有10年以上从事高等教育管理经历，年龄不超过70岁，任期原则上为4年。到目前为止，国家尚未出台针对民办中小学校长年龄的相关规定，一些地区参照公办中小学校长的年龄和任职标准对民办中小学的校长年龄提出要求，也有一些地区未对民办中小学校长的年龄作要求。

由于举办者大多担任董事长，部分举办者担任党委书记，而国家尚未规定民办高校董事长以及民办高校党委书记的年龄，因此国家关于民办高校校长的年龄要求很难对举办者起到约束和限制作用，造成我国民办高校举办者的年龄普遍偏大。从191位民办高校举办者的年龄信息看，年龄最小者为33岁，最高者99岁，平均年龄58岁。我们以10岁为一个年龄段，绘制我国民办高校举办者年龄段分布图。由图6-1可见，年龄在39岁及以下的比例只有1.6%；40～49岁的比例为24.6%；50～59岁的举办者最多，共有73位，比例为38.2%；60～69岁的比例为18.3%；70～79岁的比例为9.4%；80岁及以上的比例为7.9%。进行简单计算可知，60岁及以上的举办者共有68位，占35.6%，也就是说，1/3以上的民办高校举办者年龄超过了60岁。

图6-1 我国民办高校举办者年龄分布图

研究发现，民办学校举办者建校时的年龄呈逐渐增长的趋势。建校时间在21年以上的民办学校（创办较早的民办学校），举办者建校时的平均年龄为36岁；建校时间在11～20年的民办学校，举办者建校时的平均年龄为44岁；建校时间在10年以下的民办学校（即新建的民办学校），举办者建校时的平均年龄为50岁。之所以会存在这个趋势，可能的原因在于创办学校既需要较高的文化基础、经济基础和管理素养，又需要社会资本，而社会资本的积累与人的社会阅历息息相关，所以只有很少的民办学校是由初出茅庐的年轻人创办的，大部分民办学校是由中年人或已经退休的干部、教师等群体举办的。而且，随着教育领域的竞争更加激烈，年轻人创办学校的现象越来越少，只有积攒了较多经济资本和社会资本的人士才有更大的办学可能。

我国部分民办学校举办者的年龄偏大，因此今后一段时间将是我国民办学校领导权代际更替的关键时期。虽然民办学校举办者可以终身担任学校的董（理）事长，但管理学校需要健康的身体和充沛的精力，年纪太大的举办者一定会力不从心。所以，随着举办者年龄的逐渐增长，尤其到了70岁以后，选择接班人问题便非常重要。目前民办学校主要采用两种方式选择接班人，一为家族化的，二为非家族化的。

根据已搜集的信息，子女接班在民办高校比较普遍。当然，很多较为年轻的举办者也开始有意识地培养子女接班。阿特巴赫曾指出，墨西哥、泰国、日本、韩国、菲律宾、阿根廷和印度等地都存在家族式私立大学，“这种类型的学术机构需要调查研究，因为它们增长非常快，而且虽然一部分家族式大学已经存在了半个世纪或更久，但它们并没有受到人们普遍的重视和了解”[3]。我国的“家文化”浓厚，家族企业在企业组织中的比例很高，所以未来我国可能会产生很多带有浓厚家族化色彩的民办高校，这类民办高校可能会成为我国民办高校的重要类型之一。

就民办中小学而言，目前也存在举办者子女接班现象，但初步观察，民办中小学中举办者子女接班现象不如民办高校普遍。原因可能在于，民办高校的规模更大，所产生的社会效益（名声）和经济价值更大，所以举办者培养子女接班的积极性更高。民办中小学的规模小，而且根据新《民办教育促进法》，义务教育阶段的民办学校只能选择成为非营利性民办学校，因而其产生的经济价值显著小于民办高校，举办者培养子女接班的积极性低于民办高校举办者。

（三）民办学校举办者的教育背景

就民办高校而言，从190位举办者的教育背景信息看，民办高校举办者是一个典型的高知群体，他们具有良好的教育背景，知识水平高，文化素质好。民办高校举办者群体的教育背景和其他产业举办者群体的教育背景形成了鲜明的对比。据全国工商联在2009年的调查，全国私营企业业主低学历段（含文盲、小学、初中、普高、职高）的比例为76%，而高学历段（含中专、大专、大学本科和研究生）的比例只有24%。[4]可以认为，民办高等教育领域是一个“选择性排斥”的领域，低学历者进入民办高等教育会遇到较大的困难，如果举办者本人没有接受高等教育的经验和成功体验，可能既没有兴趣也没有能力创办一所大学。

根据其他学者的观察和研究，民办中小学举办者的受教育水平大多略低于民办高校的举办者的受教育水平。比如，赵树凯在1999年调查北京市114所打工子弟学校举办者时发现，79所学校的举办者当过教师，另外的则是半路出家，以包工头、小贩、厨师、菜农、建筑工、清洁工、保姆等形形色色的角色走上了办学道路。[5]这些举办者看到了当时大规模的流入人口子女对教育的迫切需求（因为这些孩子很难进入公办学校），所以就办起了简陋的民办学校。虽然这些举办者自身的受教育程度不高，但他们借助灵活的管理机制和聘请的大学生志愿者等师资力量，使这类民办学校迅速发展。

表6-1 民办高校举办者学历层次

从分析看，民办学校举办者的受教育水平在不断提高。这个趋势是由三个原因所致。第一，早期举办民办学校的举办者在积极通过各种方式提高自身的学历层次。对部分民办学校举办者的访谈发现，举办者们认识到只有不断拓宽自己的知识视野才能更好地应对迅速发展的世界。第二，我国教育发展整体水平的不断提高助推民办学校举办者的受教育水平逐渐提高。比如，40年前仅少数人拥有高中学历，该群体被视为当时的“知识分子”，而在今天越来越多的人拥有研究生学历。第三，随着我国教育资源不断丰富，公办学校和民办学校间以及各民办学校间的竞争加剧，自身教育水平较低的人已难以成为民办学校的举办者。在社会经济快速发展的当今时代，只有接受更多的教育，才能更深刻地理解教育，从而更好地带领民办学校的发展。目前很多民办学校的举办者都在攻读博士学位，努力提高自身的专业水平和综合管理能力，进一步提升民办学校的办学质量。

（四）民办学校举办者的职业背景

分析159位民办高校举办者信息发现，其职业背景主要是教师、退休干部、专家和企业家，显示了这一群体的精英性质。并且发现打工子弟学校的举办者和民办高校的举办者的群体特征存在显著差异。

首先是“教师办学”。117所民办高校的举办者具有学校工作经历，占举办者总数的73.6%，其中79人具有大学工作经历，占举办者总数的49.7%。教师办学具体包括几种情况：一是退休教师办学，如三江学院、杉达学院的举办者。二是教师辞职办学，如上海建桥学院的举办者。部分教师离开学校后直接创办学校，通过滚动发展的方式使学校从小到大，如黄河科技学院的举办者，也有部分教师先在其他行业摸爬滚打积累了创业经验和财富后，再以“投资办学”的方式创办民办高校，如银川能源学院的举办者。学校工作的经历使他们热爱教育，熟悉教育，这成为他们创办民办高校的重要动力；同时，学校工作中积累的经验也是他们带领学校发展的重要力量源泉。三是“老领导办学”。22位举办者有政府工作背景，占举办者总数的13.8%，他们或者从政府机构退休后举办民办高校，或者在尚未退休时便“下海”办学。一些举办者在退休之前曾担任省部级领导。政府官员拥有重要的社会资本，会带来更多的社会交往优势，比如，他们有机会结识政府中高层次行政级别的官员，在各种社会活动场合中也会被给予更多的尊敬。[6]四是“专家办学”。很多举办者长久钻研某个领域，对该领域具有强烈的兴趣，他们创办民办高校是受到自身兴趣的强烈驱使，并希望培养这些领域的青年人才。某些举办者更是在某个领域内做出较大成绩、取得较大社会影响的学者、专家，这类民办高校是典型的“专家办学”。这些举办者所创办的民办高校的“拳头专业”与他们自身的专业往往是一致的。五是“企业家办学”。我国很多民办高校是由企业家举办的，部分位列各类富豪榜。一些企业家希望创办民办高校为企业培养人才，如湖南三一工业职业技术学院主要“根据三一集团各事业部、子公司的用人需求，对学生进行定向培养”，以工程机械类专业作为学校的主要专业类型，着力打造“工学交替”“项目导向”“顶岗实习”等特色教学模式，努力实现学习与岗位的“零距离”无缝对接。也有一些企业家通过捐资办学回馈社会，如王雪红夫妇在贵州惠水县创办盛华职业技术学院，章程明确规定举办者永远不分红并坚持公益办学不求经济回报，致力于帮助优秀贫困学生“零成本”完成学业并找到一份工作。

房地产领域的企业家是我国民办高校举办者的重要组成部分。《中国青年报》曾报道，我国70%的独立学院由“房地产及各类投资公司、企业”所举办，这个报道凸显了房地产对我国民办高等教育领域的强烈渗透。[7]民办中小学举办者的职业背景可能并不像民办高校举办者的职业背景一样显赫，领导办学、专家办学的比例可能稍低，教师办学的比例可能更高。根据对山西省民办中小学的调查，民办中小学的举办者大多为教师，也有部分举办者是具有商业经历的人士。

改革开放早期，我国经济发展水平低，市场化程度不高，人民群众的收入差距小，尚未出现拥有大量财富的富翁。当时我国民办学校的举办者大多是教师、退休干部等知识分子群体依靠知识资本创办民办学校。早期的民办学校主要依靠滚动发展，以学养学，通过学费积累实现规模的扩大。随着我国经济持续发展和市场化程度不断提高，出现了拥有大量财富的富豪；同时，人民群众对教育质量的要求越来越高。在这种情况下，仅仅拥有知识资本的教师等群体很难成为民办学校的主要创办力量。拥有大量财富的企业家等群体逐渐成为我国民办教育举办者的主体。拥有教师经历的人，也往往借下海经商等方式获得物质资本积累后，再来创办民办学校。当前，人民群众对优质教育的需求迫切，因此新创办的民办学校多是大投入、高质量、有特色的学校，这对举办者的物质资本提出了更高的要求。此外，随着我国社会捐赠制度日益完善，可以预见，未来捐资办学将成为重要趋势。

（五）民办学校举办者的政治面貌特征

我国有着数千年官本位传统，“小政府大社会”的改革目标尚未实现，政府依然掌握着资源分配的重要权力。张建君等学者指出，对于民营企业而言，其政治行为、政治选择和政治战略对于企业的竞争优势和生存发展有着极其重要的影响。政府环境构成民营企业外在环境的重要部分，对企业的生存和发展发挥着至关重要的作用。如何应对政府环境、处理与政府的关系是民营企业战略决策和经营行为的重要方面。[8]与企业相比，民办学校作为提供精神产品、维护国家意识形态的教育组织，其和政府的关系比企业和政府的关系更为密切，如土地划拨、招生指标分配、财政扶持、评优评奖等重要资源都受到政府的影响。

1.举办者的政治面貌特征

从举办者的政治面貌看，157位民办高校举办者政治面貌为中共党员的比例最高，这在客观上更有利于保证民办高校正确的办学方向。

表6-2 民办高校举办者的政治面貌

此外，各民主党派成员是我国民办高校的重要创办力量。部分民办高校主要是由民主党派的基层组织而非民主党派成员创办的，如民盟绍兴市委是浙江越秀外国语学院的举办者和目前的举办者之一，民革广西区委是南宁学院（原邕江大学）的主要举办方，民革浙江省委员会是浙江长征职业技术学院的举办方之一。之所以有很多民主党派举办民办高校，与国家早期的民办教育政策有关。1987年国家教委发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》中，把社会力量界定为“具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者”。

除了民主党派的基层组织之外，很多民主党派的成员直接创办了民办高校。在我国8个民主党派中，除台湾民主自治同盟外，其他7个民主党派均有成员创办了民办高校，其中，民盟成员创办民办高校的比例最高。民办高校举办者中来自民主党派的人数较多，共有两种情况。一是“先办学后加入民主党派”。各民主党派一般倾向于从社会地位高、社会成绩突出且没有加入中国共产党的社会成员中发展成员，所以民办高校的举办者成为各民主党派争相发展的对象。二是“先加入民主党派再办学”。各民主党派的成员往往有较高的文化水平，且有通过办教育来奉献社会的良好愿望。在办学过程中，各民主党派的成员可获得本党派其他成员以及民主党派组织的支持、帮助和指导，这大大提高了他们办学成功的可能性。

2.举办者的政治身份特征

从举办者担任各级人大代表或政协委员的情况看，收集到的115位民办高校举办者均拥有政治身份。部分举办者当选为全国人大代表和政协委员。民办教育领域第十三届全国人大代表共8人，见表6-3。

表6-3 民办教育领域第十三届全国人大代表

民办教育领域第十三届全国政协委员共8人，见表6-4。

表6-4 民办教育领域第十三届全国政协委员

相比于民办中小学，民办高校举办者更容易获得较高的政治身份。比如，民办教育界8名第十三届全国人大代表中，只有缪国乐创办的广东德爱教育集团的主要业务范围是中小学教育；民办教育界8名第十三届全国政协委员中，胡卫创办的上海协和教育集团、李胜堆创办的东华教育集团、刘卫昌创办的河北肥乡县曙光学校的主要业务范围是中小学教育，俞敏洪创办的新东方教育集团的主要业务是教育培训。

少部分民办学校的举办者在办学前就获得了较高的政治身份，如企业家鲁冠球、李书福、周宝生等，他们在办学前都是著名的企业家，并被遴选为全国人大代表或全国政协委员。

高等教育是一个准入门槛相对较高的行业，没有足够的经济实力、社会资本和政治身份是很难进入的，拥有较高政治身份的人具有进入该领域的相对优势。[9]但绝大部分民办学校的举办者是在办学成功之后，因社会成绩突出、社会影响广泛被遴选为各级党代表、人大代表或政协委员。如此高比例的举办者被遴选为全国党代表、全国人大代表和全国政协委员，说明了民办教育在我国教育体系中的地位和影响力，也说明了国家对民办教育的高度重视。

表6-5 115位民办高校举办者的政治身份

在我国民办教育初创时期，由于民办教育比例小，地位低，且门槛高，所以，往往是拥有较高政治身份的人才有机会创办民办学校。随着我国民办教育在我国教育格局中的重要性越来越突出，国家对民办教育的扶持力度越来越大，带领民办学校取得巨大成就的举办者很容易获得社会的认可而被赋予各种政治身份。

需要指出的是，举办者作为重要的政治力量，对民办教育法规政策出台有重要影响，举办者不仅是民办教育制度变迁的“制度需求者”，也在一定程度上发挥“制度供给者”的功能。只有对举办者的政治身份和政治影响力进行深入的了解，才能了解举办者影响政策制定和实施的过程，才能更好地理解我国民办教育的制度变迁过程。