民国甫立，伴随着新的民族—国家建设时代使命，尤其在国民经济建设运动催动下，社会建设经历了从理论阐释到政策实施的演变过程。其间，既蕴含着现代性社会建设的时代诉求，也浸染着传统社会建设富有活力的传承因素(所谓三百年来的乡社成规，“四维八德”的德性②);既有学界和社会力量的积极推助，更有政府行政主导的轨辙路线。民国社会建设声势颇壮，相对于“乡村建设运动”而言，政府用力甚多却终归“绩效不彰”。“社会建设的病根何在?”③除了政局和战争大格局的影响之外，其社会建设事业政策和运行机制也值得检讨反思。

首先，推行社会建设事业必须依靠社会行政力量，提高社会行政的效率则必须要健全社会行政机构。国民政府的社会行政组织系统虽然初具规模，但尚不健全，如在中央设立社会部，在各省设立社会处，在各市设立社会局或社会科，在各县设立社会科。有学者指出，这样的社会行政组织与其他的民、财、建、教等行政组织系统，大致相同；但在省市一级的社会行政机构则不对等，“战后的各省的社会处宜扩大为厅，与民、财、建、教等各厅处于同等地位，而未设社会局之各市的社会科宜扩大为局，与民、财、建、教等局处于同等地位”④。如若按照此建议实施调整，则能在系统方面健全整个社会行政机构。

此外，针对社会行政内部机构，学者们亦多疑虑：各处、局、科的分科分股在执掌方面，出入很大。为了统一系统和便利合作，需要增并化一。社会部的主管部门分为“三司二局”,地位相同则名字也该相同，不如一律改为司。关于社会部的职能范围包括五个，即民众组训、社会运动、社会救济、社会福利、合作事业，但是社会部的主管部门和主要职责却不是一一对应的关系，除却社会运动，其他四项皆有专司执掌，社会部为完成社会行政的全部职责，应该增设社会运动司，专掌管社会运动事项。①

其次，国民政府建立了由中央到地方从上而下的社会行政机构，用以推行社会建设事项；并且关注点在诸如民众组训、社会运动、社会救济、社会福利、合作事业这类大的具体事项。社会建设在具体化为可以实施的建设项目的同时却缩小了其应有的内涵。社会建设是一个整体性工作，既包括乡村建设，也包含城市建设，更涵盖边疆建设。社会建设不该只是单纯的政策推行的事项，而应该是社会问题的彻底而根本的解决。“所有的社会福利、社会保险等等方案办法只可视为一种消极的、辅助性的、不完全的社会重建的方法。”②社会建设不是枝枝节节的治标，“如果以社会政策性的修补为重点剜肉补疮……非长久之道”。③社会建设是要建设整个社会，举凡对社会失调予以调整，对社会问题予以解决，有所改革建树的各种事业皆谓之社会建设。

最后，毋庸置疑，社会建设必须依靠政府的力量统筹安排。但政府并不是万能的，单纯依靠政府的力量不足以完成社会建设。社会建设“必须由各阶层各职业的人民群策群力，才能有效”。④民众参与是社会建设成功的基础。⑤民众可通过组建人民团体或者组织推动各种社会事业的建设。民国以来，民众的组织已经普遍存在，名目不可谓不多，表象的繁荣却并不能反映事实的真相。事实上，各地的人民组织大多有名无实，“何况现在的人民团体，其实并非由人民所组成，而是由官厅命令县政人员所成立，和人民根本不发生关系。它只是政治范围内的一部分”。①强化动员民众的组织，真正发挥民众组织的效用才能发挥其在社会建设中的助力作用。如何平衡政府力量和社会力量，使之达到效益的最大化，在社会建设中如何合理依靠社会力量，如何协调政府和社会力量之关系以及社会建设与其他建设的步调，依旧是值得我们深思的重大课题。对于这一问题的深度研究，实为中国现代社会建设的关键。

根本问题还在于，蒋介石以及国民政府尽管将社会建设置于五项建设的中间地位，却更多地强调了社会建设对于政治的基础价值，把政权和治权合为一体，甚至将国防体制纳入社会建设之中②,刻意强化社会建设旨在注重人民的训练和组织③,却淡化了将民生幸福置于社会建设核心地位的诉求④。社会建设之目的“即在改进旧社会，建设一种新的社会关系，以期增进全体人类的幸福生活和提高文化的水准。它是以科学方法调整个人与个人之间，以及个人与社会的关系，辅助其解决所受的困难，加以精神的与物质的协助与指导，并研究社会病态的根源，预防其发生，使人人能与现实适应的一种事业”。孙中山将“民生”作为其始终如一的建设目标，但国民政府的社会政策却偏离了这一目标。蒋介石对孙中山的《民权初步》做出了“新”的解读，认为借此养成一般国民重秩序、守纪律、有组织之习性，从而团结人心，增强民力，发展民权，造成有组织的现代社会。如此，社会建设目的已经发生了本质性的偏离，转而成为政府执行政治管制的理论依据。“要知道武力教育经济为构成国力之要素，而在基层工作上无论政治建设和社会建设都要以当地之人举当地之事，以从事于‘教’‘养’‘卫’之实施，然后人民能得到切己关系的认识，能踊跃实行他们的义务，亦能享受实际的利益。”①社会建设政策成为国民政府推行社会控制的工具，“社会建设的目的，在加强国家的中心势力，统一国家的中心思想，作为全国一致的指导理论”。“尤其在现在这种非常时期，要建设强有力的国家，非先强化强有力的国家，非先强化中心势力不可。”②实际上，如果“五大建设”(包括社会建设)“须以武力建设为中心”的话，那么未能获致“谋社会全般幸福的增进”的社会建设，显然难以获得民众或社会力量的持久支持和基本认同。

民国以来，在政府行为和社会行为的双重作用下，社会建设一时蔚为大观。民国社会建设的兴起曾为时代瞩目，然其实效却多为人诟病。虽然政局和战局的影响着实不免，但是其深层原因却也值得探讨总结，铸为鉴借。

原载《学术研究》2017年第7期，与胡梦合著。