清末以“预备立宪”为程式的政体改革，很多内容并未能在中央体制层面得以落实，而是借助地方改制实验为样板，以求得渐趋推进这一“样板模式”展开的。袁世凯在天津率先实行的地方司法改革，对于制度性近代转型的样板价值，是不无意义的。

中国历代地方司法权，例由地方各级行政官员主宰。司法与行政合一，弊病丛生。一州一县的司法组织就犹如一张由印官牵头，幕友、长随、佐杂官、书吏、差役、乡保一层一层组织的法网，又由一个个州县的法网组成全国的专制统治法网。③在清末“立宪”政体提上议事日程后，袁世凯力主仿行宪政的第一步就是改革官制。1906年，清政府改革官制，将刑部改为法部，专任司法；大理寺改为大理院，专掌审判，设总检察厅，受法部监督，对刑事案件提起公诉。各省设立检察厅、审判厅，各府县亦设立相应的机构，地方各级检察厅受各省提法司的监督。警官局、检察院、法院三者分工明确，形成系统的司法体系。这次司法改革是由直隶天津府县先行试办，然后逐步推广的。①

法律或法制内容由传统向现代转型，将为整个体制和社会转型提供基本的保障。言变法而法之不变，将从根本上妨碍制度性变革的正常运行。“近年以来东亚士夫凡关心时事者，莫不哗然而言变法矣。朝上一书则曰变法，夕进一奏则曰变法……而不知变者皆非法，法实非曾变。且非惟法未曾变，即所变之政治、之军令、之生计、之教育，大抵务增其新，何尝一革其旧，无惑乎?……且夫中国者，一上下纷扰绝无规律之国也，数千年来曾未闻勒定一群之法而守之。……既不为民划定明确之范围，又不使民知法为何物，下固无所凭借以自固，上尤得以轻重出入于其间，而一二贪官污吏因挟以行其私……则有法与无法等。……此中国之所不能振兴以至于今也。孟德斯鸠之言曰，法律者，人生所不能须臾离者也。……故夫法律者，国家所恃以存立。……故泰西立国，他事未遑，即注意于立法、行法、司法三大政，而从事于法治之实行。……惟我中国向以人治，不以法治……以无法之国之民立于天演之界，岂不危哉?”②因此，天津地方司法现代性体制的建构，实具有“今欲挽回而补救之，舍易人治而法治，实无以革数千年之积弊而为之一新”,“皆以法治为宗，卒以扶危而定霸”的导向性意义，也具有变革历代基于“人治”的“数子之法皆立自君相一二人之手”,“而勒定一群法而公守之，俾治者与被治者皆受治于同一法律之中”的“当务之急也”示范性价值。③

1907年3月，袁世凯成立了天津府高等审判分厅、天津县地方审判厅，府县合设检事(检察)局，天津城乡分设乡谳处四所，同时，将原衙门的捕役改为司法警察。从制度架构上完成了司法体制的现代转型，天津成为全国改革司法的实验地。新的审判制度的建立、完善与发展，是对旧的行政、司法合一制度的历史性革命。④

在审判厅成立之前，天津海关道署设有发审公堂一所，专门审理外国人控诉中国人的案件。这个附属于行政机关的发审公所往往袒护洋商，欺压国人。袁世凯果断地撤销了这个发审公堂。举凡中外诉讼一律经检察厅与审判厅受理，并且决定除重大案件外，外国领事馆官员不得观审①,避免了司法权沦入上海会审公廨般的尴尬地位。

显然，现代司法体制首先在天津地方建构，并非取决于清王朝的朝令夕就，实际上，在朝廷正式推行官制改革之前，袁世凯已经在直隶地区率先做了必要的政体变革的准备。

其一，袁世凯最早实行现代警制以取代传统保甲制。袁世凯认为，“中国自保甲流弊，防盗不足，扰民有余，不得不改弦更张，转而从事于巡警”,而且“国家所赖，于民志之从违，可以验治理之得失，而官府所资为耳目，借以考察舆情者，亦唯巡警是赖”。②1902年5月，他创设巡警局，同时在保定设立警务学堂，培养警官作为逐步扩展至各州县之基础，成为我国首创巡警的省份。③天津巡警建立后，市民尤其是绅富和外国侨民普遍叫好，认为自巡警建立以来，“奸宄不行，闾阎安堵，成效昭然，中外翕服，中西商人交口称誉”④。它成为全国各地的“楷模”。“惟天津、武昌两属颇著成效，其余大多敷衍塞责，收效不大。”⑤

其二，推行巡警制度的同时，袁世凯又率先建议改革法律和司法制度。早在1902年袁世凯与张之洞联衔奏请修改法律，以适应形势的变化：“风会既屡有迁嬗，即法制不能无变更。”当今形势不同于过去，“将欲恢宏治道，举他族而纳于大同，其必自修改律例始”;提出对于西方各国律例“择善而从”。制度的系统性特征在于其内在体系的相互需求和共生共存，当新的警察制逐步运行之后，相应的制度匹配要求就将成为系统性制度产生的内在动力。因为新的警察制与旧的司法体制形成的冲突，只能通过新的司法制度的更新才能构成有效的体制匹配。

当时，“巡警对于偶有可疑之心，不向平日操业如何，即指为秘密会党，拘之入狱。既入狱后，又闻有用刑逼其如供认者，生死不明，殊骇人听闻”。①袁世凯在1902年9月23日上奏，天津巡警局，如“获有海盗解交候审处，立时提审，核其情罪重大者，照土匪章程，即行就地正法。仍俟盗风稍息，再行规复旧制，照例审判”。②它不按律例经地方府县审判、刑部批准，就径行决定执行死罪。这一问题直到1904年才根据朝廷“俱应按律例议拟具奏，不得先行正法”③的谕令纠正过来。正是在新旧制度更嬗中出现的现实冲突，成为新的地方司法体制形成的催生素。1906年，府县建立审判厅，袁世凯将民事、刑事案件移交审判厅审理，巡警对于民事案件，只有“制禁、捕拿之权”④了。因此，近代的公、检、法相对完整的体制则是从袁世凯开始创建的，谅非虚语。⑤

其三，率先设立专门学堂培养近代法制人才。新制度的创立当以新人才为基础，袁世凯在直隶推行的新政也是以新式人才的培养为起点的。1906年，在保定设政法学堂及附设的仵作(法医)学堂；1907年，在天津设立政法专门学堂、罪犯习艺所附属的监狱学堂(又名看守学堂)、司法警察学堂；1905年，建立天津学习发审公所，后改名为谳法研习所，1907年更名为审判研究所，附属于高等审判分厅。把培养人才和司法改革相结合，特别是成立仵作学堂、看守学堂这样的专门学堂，这些举措对于完善司法制度具有重大意义。①此外，根据天津知府凌福考察日本监狱情况的报告，袁世凯于1906年分别在保定和天津建立罪犯习艺所，强制罪犯在监狱中学习一种生产技能；同年又建立天津游民习艺所②,把社会上不安定的因素变为积极因素。

天津地方司法体制的建立“负全国模范之名”③,并成为现代司法审判体制的实验区和示范区。诚如时论所称：“……天津府属审判厅”规制，“调和新旧，最称允协”,“京师办法”“比照天津审判现行之例”。④