胡广与蔡邕两人构建的四类说，突出了文书的字体、形制上的特点以及应用的场合与对象，力图将四类文书置于更加富于形式化的状态，这当然包含了对现实中各种文书特点的提炼与概括，例如策书采取一长一短的简相间的形式，《史记·三王世家》末尾褚少孙便已指出：“至其次序分绝，文字之上下，简之参差长短，皆有意，人莫之能知。”(60/2115)其他文书，恐怕也是如此。胡/蔡的这种考虑，正如蔡邕对“制、诏”的解释：“制者，王者之言，必为法制也。诏，犹告也。告，教也。三代无其文，秦汉有也。”将“制”概括为“必为法制也”,后文更是明白指出，“制书，帝者制度之命”,突出了制与法之间的联系，甚至可以说，他们两位所构建的四类说，就是试图将皇帝所发的文书纳入“法制”或“制度”的轨道。他们对四类文书的描述，正是想排除现实中存在的皇帝文书的流动性与灵活性，使之成为各具特定用途与表达方式的文书，借此也传达了他们对皇帝作用的某种期待。这种期待恰恰与时局，以及他们对时局的认识有关。而“玺书”与“口谕”被排除在“四类”之外，也可由此获得解释。
玺书见于历史与当时，含义如《国语·鲁语下》“襄公在楚，季武子取卞，使季冶逆，追而予之玺书”韦昭注所说：“玺书，印封书也。”秦以后指使用皇帝玉玺封缄的文书，大体对应于胡/蔡四类说中的策书与制书。而胡/蔡则放弃了以是否用玺作为区分的标准，转向了用途、文字、用语与形制等，只是在描述“制书”时提到“制书”“皆玺封”,蔡邕的表达较之胡广更显含混。依胡广所言，所有制书均需玺封，而蔡邕的描述中，则不知是所有制书都要玺封，还是只有“有印使符，下远近”的制书才需要玺封。另外一点倒是很清楚，制书仅有玺封还不够，还需要“尚书令印重封”,即要在玺封之外，再用尚书令的印另加一层封缄。究竟如何“重封”,使用囊，还是其他方式，《独断》中没有说明，参考《续汉书·祭祀志上》所录东汉皇帝封禅泰山时给上天的文书的封缄方式(后汉志7/3169),很可能是在玺封之外再加检或囊，检或囊上由尚书令来加以封缄。①这句话表面看来是在陈述制书的封缄方式，其实不然，当胡广/蔡邕讲到“尚书令印重封”时，实际是在强调制书需要经过尚书这一正式渠道下发，暗中否定了皇帝派遣侍中或黄门常侍之类直接传达制书的方式。
需要注意的是，实际政务处理中，尚书不止是“封下书”,还可以“封还诏书”。《后汉书·钟离意传》载，明帝性褊察，大臣莫不悚栗，钟离意作为尚书仆射，“独敢谏争，数封还诏书”(41/1409),明帝以后此种情形恐怕依然存在。尚书台保留了大量的存档文书，很多担任尚书的官员也熟悉典制，当遇到皇帝不合旧典的诏令时，若是固守故事的尚书，就有可能封还诏书。当然，这样做的代价也不小，钟离意很快就出宫去鲁国担任国相，史称“亦以此故不得久留”(41/1410)。缘于此，顺从皇帝意旨的尚书会越来越多，敢于封还者会日见其少。尽管如此，正像见到皇帝不妥的做法，大臣中时常会有人挺身而出，加以劝谏一样，居喉舌之位的尚书中敢于封还诏书者，恐怕也是时有其人。灵帝时尚书刘纳“以正直忤宦官，出为步兵校尉”(后汉56/1834),说不定就包含这方面的原因。
说到封文书的帝玺，传国玺之外，皇帝另有六玺①,东汉一朝是由符节令属下的“尚符玺郎中”保管。据《续汉书·百官志三》本注，符节令“为符节台率，主符节事。凡遣使掌授节”。“尚符玺郎中，四人”,本注曰：“旧二人在中，主玺及虎符、竹符之半者。”还有二百石的符节令史，“掌书”(后汉志26/3599),亦在皇帝身边工作。“旧二人在中”的“中”,应与“中官”的“中”同义，均表示在皇帝贴身处任职。符节台与尚书台均“文属”少府(后汉志26/3600),但各为独立机构，互不统属。皇帝下发文书需要玺封，应由尚符玺郎中负责，无关尚书台，且该台亦握有给使者授节之职，皇帝完全可通过此台用玺封缄文书，然后直接遣使传送玺书，不经过尚书。应劭在给《汉书·酷吏·严延年传》(宣帝时)“后左冯翊缺，上欲征延年，符已发，为其名酷复止”作注时说：“符，竹使符也，臧在符节台，欲有所拜，召治书御史符节令发符下太尉也。”(90/3670、
71)应劭所云当是东汉的制度。西汉一朝太尉不常设，武帝以后多改称大司马，东汉以后才常设。②而治书侍御史，按胡广所说，是始于西汉宣帝时(后汉志26/3600),《汉书·百官公卿表上》只出现了“御史治书尚符玺者，有印绶”(19上/743),此时“治书”尚是动词，未正式变为官称。治书侍御史作为专称，东汉以后才固定下来。③若此推论不误，东汉的这种拜官方式，就无须通过尚书，尽管在提名阶段，尚书可能会参与。
如所周知，东汉时期，部分儒生出身的官员，与外戚，特别是宦官之间产生长期纷争，其中外戚有时会成为儒生联合的对象，如桓帝时的窦武与灵帝时的何进，儒生大多视宦官为死敌。宦官实际是皇帝的延长线，而儒生则主要是官僚统治的代表，外戚常常站在皇帝或太后一方，与儒生争斗，但有时亦会与儒生联手，遏制乃至试图消灭宦官。儒生敌视宦官，实际是想遏制宦官背后的皇帝。攀附宦官的外朝官员也不少，正如宦官亦有好人一样，实际难以简單按照出身、官职来区分善恶。再加上皇帝与太后，几方之间的争夺，贯穿东汉中期以后朝廷活动。通过什么途径来任命官员，给哪些人封爵，经常成为各方争执的核心，而尚书亦因处在内外交接的要津，文书上奏下达多经其手，备受瞩目，变为各方争夺之地。
关于东汉政治史，学界研究颇多，分歧亦明显。一种看法是强调尚书台与宦官的作用，后来又有所谓“尚书体制”之说，并认为三公形骸化①;另一种看法则依然认为三公、将军在政策形成中居于核心地位，尚书台不过是从政策决议完成到审议、裁决，从裁决到实施的文书传达过程中衔接各阶段的动脉②。两说或有各执一端的问题，且××体制的看法，有将动态过程简單化之嫌。三公、将军、尚书台、宦官与皇帝共同构成朝廷统治群体，其间的关系起伏波动颇多，须顺时而观，详加考述，难以脱离具体人、事来抽象提炼。各方力量既合作，又争夺，尚书的重要性亦由此显现。
《后汉书·李固传》载，顺帝时李固上疏云：
今陛下之有尚书，犹天之有北斗也。斗为天喉舌，尚书亦为陛下喉舌。斗斟酌元气，运平四时。尚书出纳王命，赋政四海，权尊執重，责之所归。……今与陛下共理天下者，外则公卿尚书，内则常侍黄门……(63/2076)
尚书喻为“喉舌”,东汉时常见①,此喻突出了尚书的重要性。李固同时指出公卿尚书与常侍黄门一道协助皇帝治理天下，囊括了常侍黄门之类的宦官，不能不说是对当时情形无可奈何的接受与承认。《续汉书·百官志三》“少府”条云：“尚书令……本注曰……掌凡选署及奏、下尚书曹文书众事。”“尚书仆射……本注曰：署尚书事，令不在则奏、下众事。”(后
汉志26/3596)东汉尚书令的职责包括上奏与下发由尚书诸曹起草的各类文书②,《后汉书·鲍昱传》记载了光武帝末年的一个小故事，正显示了尚书的这一职能：
中元元年(56年),(昱)拜司隶校尉。诏昱诣尚书，使封胡降檄。光武遣小黄门问昱有所怪不?对曰：“臣闻故事：通官，文书不著姓；又当司徒露布，怪使司隶下书而著姓也。”帝报曰：“吾故欲令天下知忠臣之子复为司隶也。”(29/1022)③
因为官印外出时要随身携带，故光武帝令鲍昱到尚书处去用自己的“司隶校尉”印封缄胡降檄，一般露布是通过司徒来下发全国，这次却改由司隶校尉下发，并且要在行下之辞中注明司隶校尉的姓名，与通常的做法不同。汉代的文书传递记录上要注明文书发出机构与印章的内容①,光武帝正是想利用此做法来让传递与接收“檄”的各机构了解鲍昱担任了司隶校尉。同书《梁冀传》云：
(冀以外戚)专擅威炳……百官迁召，皆先到冀门笺檄谢恩，然后敢诣尚书。(34/1183)
按照惯例，百官迁召应该是先到尚书处谢恩，并参加拜官授印玺的仪式，因梁冀专权而颠倒了先后次序。这一惯例亦证明正常情况下，除授高官的“制书”是通过尚书来下发的。同书《窦武传》云：
曹节闻之，惊起，白帝曰：“外间切切，请出御德阳前殿。”令帝拔剑踊跃，使乳母赵娆等拥卫左右，取榮信，闭诸禁门。召尚书官属，胁以白刃，使作诏板。拜王甫为黄门令，持节至北寺狱收尹勋、山冰。(69/2243)
尚书郎需轮流昼夜在宫中值班，随时准备上奏、下发紧急文书②,故曹节能在夜里召集值班的尚书郎，武力胁迫起草诏书。而胡广、蔡邕指出制书需要“尚书令重封”,实际就是强调制书需通过尚书来下发，而否认了绕过尚书，直接由侍中、黄门之类近臣外传的方式。
委派身边的近臣作为使者送文书给诸侯王或大臣，颇为常见，廖伯源研究汉代使者时有过比较系统的梳理，其中就有奉玺书的，如元帝时，其弟东平王刘宇与母有矛盾，其母上言元帝，表示宁愿去长安近郊的杜陵为宣帝守陵园，元帝“于是遣太中大夫张子蟠奉玺书敕谕之”,另外又派“诸吏宦者令”奉玺书给东平王太后，加以劝慰(汉80/3320—3322),类似情形又见《汉书·淮阳宪王钦传》,亦是“遣谏大夫王骏赐钦玺书”(80/3316)。东汉熹平四年(175年),根据小黄门赵祐与议郎卑整的建议，灵帝封冲帝生母虞氏为宪陵贵人、质帝生母陈夫人为渤海孝王妃，“使中常侍持节授印绶”(后汉10/441),按照常规，一定会同时奉策书。又献帝时“乃下诏迎姬，置园中，使侍中持节拜(唐姬)为弘农王妃”(后汉10/451)。《后汉书·姜肱传》载灵帝时“即拜(肱)太中大夫，诏书至门”(53/1750),一定也是派使者去的，而诏书应该是“制书”。①类似的例子还有一些，不赘举。这些文书是否经过了尚书，史书未言，若使者出自内廷近臣，经过尚书的可能性就不太大。
窦武在桓帝永康元年(167年)上书劝谏桓帝时，针对宦官专权，指出：
自即位以来，未闻善政。梁、孙、寇、邓虽或诛灭，而常侍黄门续为祸虐，欺罔陛下，竞行谲诈，自造制度，妄爵非人，朝政日衰，奸臣日强。
下文又指出：
臣闻古之明君，必须贤佐，以成政道。今台阁近臣，尚书令陈蕃，仆射胡广，尚书朱寓、荀绳、刘祐、魏朗、刘矩、尹勋等，皆国之贞士，朝之良佐。尚书郎张陵、妫皓、苑康、杨乔、边韶、戴恢等，文质彬彬，明达国典。内外之职，群才并列。
下面笔锋一转，批评起桓帝来：
而陛下委任近习，专树饕餮，外典州郡，内干心膂。宜以次贬黜，案罪纠罚，抑夺宦官欺国之封，案其无状诬罔之罪，信任忠良，平决臧否，使邪正毁誉，各得其所，宝爱天官，唯善是授。(69/2240)
窦武上书矛头所指是宦官，作为反衬举出来，视为贤佐而希望桓帝亲近的，则是尚书令、仆射与尚书郎，且特别指出他们“明达国典”,与宦官“自造制度，妄爵非人”相对，显然，在窦武心目中，当时尚书的作用已经大大边缘化了。东汉后期，清流士大夫与宦官之间矛盾尖锐化，争夺的焦点之一是官吏的选用，具体就体现在尚书的职能受到皇帝或太后身边外戚与宦官中臣的抑制上，更具体的表现之一，便是绕过尚书直接下达文书(包括制书)来除授六百石以上的官职，用当时的说法即“特拜”。
这一情形随着皇帝身边人物的不同前后有变化。顺帝时梁冀与宦官并峙，把持中枢，不经过正常渠道选任的官员日多，此时尤甚，所谓“时所除官，多不以次”,《后汉书·李固传》云：“旧任三府选令史，光禄试尚书郎，时皆特拜，不复选试。”这里所谓的“令史”应指尚书台的令史，他所批评的是绕过三府与光禄勋，直接任用尚书台的官吏，经李固与廷尉吴雄上疏，强调“选举署置，可归有司”,“帝感其言”,“自是稀复特拜，切责三公，明加考察”,而遭到李固奏免的，就有百余人(后汉63/
2082、2084)。李固针对的是控制朝政的梁冀与宦官。当然，不难想象，这种局面不会维持多久。果不其然，桓帝初年，李固被杀之后，宦官势力再起，旧态复萌。桓帝延熹五年(162年)杨秉为太尉，当时宦官势力正炽，“任人及子弟为官，布满天下”,引发朝野嗟怨，杨秉与司空周景上言，指出“内外吏职，多非其人，自顷所征，皆特拜不试”,没过几年，特拜又卷土重来。两人搬出“中臣子弟不得居位秉执(势)”的“旧典”,还真打动了桓帝，杨秉列举了牧守以下五十多位官员的清单，这些人或死或免，震动很大。延熹七年(164年),桓帝南巡陵园，杨秉随从，到了南阳，桓帝又忍不住“诏书多所除拜”,遭到杨秉劝阻(后汉54/1772、1773)。当时大臣为何反复上疏，争执选举由谁来控制，背景恐怕就在于此。
与此相关，尚书一职亦是各方争夺的焦点。《后汉书·杜乔传》载，桓帝时杜乔任太尉，“(梁)冀属(杜)乔举汜宫为尚书”,遭到杜乔拒绝，两人之间矛盾日益尖锐(63/2093)。不只是任用上，是否要发挥尚书的职责，亦成为当时清流与外戚，特别是宦官争执的关键。桓帝时陈蕃任光禄勋，针对当时“封赏逾制，内宠猥盛”,上疏劝谏，最后说“尺一选举，委尚书三公，使褒责诛赏，各有所归，岂不幸甚”(后汉66/2161—2162),就是要求将选举的职责交给尚书与三公，削减皇帝及身边近臣弄权任人的空间。①后来灵帝朝，中常侍吕强上疏谏桓帝设“导行费”时，对此旧典又有一番更详细的论述：
旧典选举委任三府，三府有选，参议掾属，咨其行状，度其器能，受试任用，责以成功。若无可察，然后付之尚书。尚书举劾，请下廷尉，覆案虚实，行其诛罚。今但任尚书，或复敕用。如是，三公得免选举之负，尚书亦复不坐，责赏无归，岂肯空自苦劳乎!(后汉78/2532)
吕强比较系统地梳理了过去三公府如何选举牧守，此前顺帝阳嘉二年(133年),郎颛上书中就提到这一选拔方式(后汉30下/1056),并指出现在此职责不再由三公承担，名义上只是由尚书负责，但还存在“或复敕用”,即不由尚书推举，直接由皇帝任用，即前文所说的特拜一途。实际上，东汉后期，官吏任用问题，一直处在几方力量争夺变化之中。清流希望回到三公尚书提出人选，经过试用，由皇帝除拜的“旧典”,外戚与宦官则期冀借助皇帝，绕过三公与尚书，通过“特拜”任官，或控制尚书，来安插自己的子弟亲信。无论如何，尚书都成为各方要控制或绕开的关键机构。
桓帝延熹八年(165年)陈蕃出任太尉，此时梁冀已被铲除，宦官势力独大，陈蕃曾单独上疏，批评“近习之权，复相扇结”,建议“陛下深宜割塞近习豫政之源，引纳尚书朝省之事，公卿大官，五日壹朝，简练清高，斥黜佞邪”,不仅桓帝看罢怒气加重，宦官更是“疾(陈)蕃弥甚，选举奏议，辄以中诏谴却”(后汉66/2164—2165)。陈蕃同样希望通过尚书与公卿来制衡宦官，宦官则利用在皇帝身边之机，通过“中诏”来阻拦和打击陈蕃的活动，使其建议与想法无法落实，“中诏”即《李固传》所说的“事从中下”,就是直接由皇帝下发的诏书，没有经过尚书起草与下发。①到灵帝时，大臣依然瞩目选举权的归属，光和元年(178年),卢植上封事，劝谏灵帝说：“御下者，请谒希爵，一宜禁塞，迁举之事，责成主者。”(后汉64/2117)此处的主者，恐怕就是陈蕃所说的“尚书三公”,而此封事“帝不省”,应该是灵帝身边的宦官“遏绝章表”,没有让他看到此文书。光和二年(179年)到四年(181年)死前，中常侍曹节甚至“领尚书令”(后汉78/2526—2527),前所未有，足见宦官对尚书的重视。此间，曹节曾利用在桓帝身边之机，说动桓帝将打击宦官的阳球从司隶校尉改为卫尉，并动用“领尚书令”的权力，“敕尚书令召拜，不得稽留尺一”,迅速将阳球调离(后汉77/2499、2500),权势之大，可见一斑。
据《后汉书·张奂传》,灵帝时，奂转任太常，“与尚书刘猛、刁韪、卫良同荐王畅、李膺可参三公之选，而曹节等弥疾其言，遂下诏切责之”,而司隶校尉王寓“出于宦官，欲借宠公卿，以求荐举”,结果是“百僚畏惮，莫不许诺，唯(张)奂独拒之”,导致“(王)寓怒，因此遂陷以党罪，禁锢归田里”(65/2141),灵帝朝宦官因身处皇帝身边，一手遮天，由此可见。窦武尚在时，因太后身边有灵帝乳母赵娆，“中常侍曹节、王甫等与共交捕，谄事太后”,“太后信之，数出诏命，有所封拜，及其支类，多行贪虐”(后汉66/2169),控制了皇帝或太后，便可以诏命封拜。且他们还能暗通州郡，当时曾有“豫章太守王永奏事中官”(后汉67/
2213),等于绕过了负责收发文书的尚书，直接与宦官联络。正因为如此，外朝的清流们极力想夺回选举之权，同时，皇帝的文书，是用来进行封拜的最为直接的工具，更不能放过。
其实，当时的尚书久在清流、外戚与宦官争斗的旋涡中生存，平日接触各方的上奏，不仅了解王朝上下的动态，对于各方势力的消长，各自的立场、态度，哪些人炙手可热，也会了然于心。他们大多是在其他职位上经过历练后才转任尚书令，即便是尚书郎也要先做过一般的郎中，经过考试、试用选拔才可①,也多半学会了见机行事。就在窦武上书赞扬他们为“国之贞士，朝之良佐”后数月，桓帝死，窦太后临朝，以陈蕃为太傅，录尚书事，“时新遭大丧，国嗣未立，诸尚书畏惧权官，托病不朝”,陈蕃以书责之，“诸尚书惶怖，皆起视事”(后汉66/2168),他们究竟能否成为对抗宦官的有效力量，也无法一概而论。
以上乃胡/蔡撰写四类说时的朝廷状况。前文已提及，胡广本人在尚书台长期任职，从尚书郎做到尚书仆射，史称“典机事十年”(后汉44/
1509),后出为郡守，质帝死后，任太尉，录尚书事，灵帝立，作为司徒“参录尚书事”。胡广“历事六帝”,史称“达练事体，明解朝章”(1510),对尚书台的运行机制以及各方如何围绕尚书展开争夺一定了如指掌。质帝死后，朝臣商议嗣君，他本与李固等议立年长有德的清河王蒜，但因遭权臣梁冀反对，胡广慑其权势，不敢相争，与李固的态度判然有别②,而他又和中常侍丁肃联姻，为时人讥毁。不过，据《后汉书·宦者列传》,丁肃等五人“称为清忠，皆在里巷，不争威权”(78/2533),与曹节、王甫等积极弄权擅政之辈不同。胡广与他通婚，正显示了他洞察时局，出于结援的考虑。质帝死后，群臣大议时态度的变化，可见他明理而趋炎附势的一面。胡广能长期从政，数列三公，几度沉浮而不倒，死后备尽哀荣，史家甚至认为是“汉兴以来，人臣之盛，未尝有也”,熹平六年(177年),灵帝“思感旧德”,还在省内画了他和太尉黄琼的像，并请蔡邕作颂
(1511),这些均显示了胡广内方外圆的一面。本传说他“性温柔谨素，常逊言恭色……虽无謇直之风，屡有补阙之益”(1510),不敢面对权臣，仗义执言，确实如此。
据《后汉书》本传，蔡邕担任过郎中，校书东观，后迁议郎，熹平四年(175年)参加抄录六经于碑石的工作，还曾多次上书、上封事、回答皇帝的提问，因奏对泄露，而被宦官程璜等构陷而获罪，减死徙边。他在朔方九个月，因赦被宥免还本郡，离开朔方前又因对五原太守不敬，产生矛盾。太守乃中常侍王甫之弟，蔡邕不敢归本郡，而亡命江海，远迹吴会十二年。到中平二年(189年),他被董卓招至麾下，方又回到政治舞台，直到董卓被杀后，因对董卓表示伤痛而被王允下狱，死于狱中。和胡广相比，蔡邕的政治经历要单纯得多，但亦无法避免与当时各方权势的摩擦与碰撞，他自己对女宠、鸿都门学中的“轻薄之人”等更为仇视，但自己的仕途中数次遭遇宦官及其亲戚的陷害，尽管也因中常侍吕强的挽救而不死。在上书中亦见其对皇帝角色(如强调祭祀活动不可疏废)以及儒家传统(如选贤进能、远小人)的坚守，《独断》中所云“人主必慎所幸也”,以及借地震对董卓陪献帝郊天时乘车“逾制”的劝谏，均体现了他的想法。
相较于胡广，蔡邕更敢于直言，表达他的想法，因而遭受的打击与挫折也更多，但他直到被招至董卓手下，依然不忘“每存匡益”(后汉60下/2006)。两人的儒学背景与性格、遭遇，加上时局，都会带入他们的撰述。他们对口谕的排斥，以及对制与诏的解释，和对制书要有尚书令重封，且弃用“玺书”这种称呼，似乎都可以从时代氛围与两人的性格与经历中找到答案。