高等教育作为科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，在国家发展中具有十分重要的地位和作用。胡锦涛同志在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话中，明确指出高校必须大力提升人才培养水平，必须大力增强科学研究能力，必须大力服务经济社会发展，必须大力推进文化传承创新。这给高校党建工作提出了新的任务和要求。而在高校党的建设中，制度建设又一直处于核心位置。因此，加强和改进高校党的建设，不断提升高校党建的科学化水平，必须紧紧抓住制度创新这个关键环节，从制度上保证党的教育方针的贯彻实施，确保我国高等教育事业沿着正确的方向持续快速健康地发展。

一、制度创新：高校党建科学化的核心工程

制度创新是指在人们现有的生产和生活环境条件下，通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系来实现社会的持续发展和变革的创新。党的制度建设必须以制度创新来推动。这是一项带有根本性、全局性、稳定性和长期性的伟大工程。也正因为此，党的十七届四中全会在提出“党的建设科学化”这一重大命题的同时，还特别强调“以科学制度保障党的建设”，这进一步表明制度创新对于整个党的建设的特殊意义。

就高校党建而言，制度的创新尤为重要。新中国成立以来，我们党和国家在高校政治思想建设方面也曾制定了许多重要章程，比如《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例》（1961年9月15日）、《共青团在学校中思想政治工作纲要（试行草案）》（1962年l月4日）、《中华人民共和国高等教育政治工作条例（草案）》（1965年8月20日）等。但在“左”倾思想的指导下，这些规定却很难形成制度化的现实。

改革开放以来，我们党在高校更加重视制度建设，并在党的领导制度、党内民主、党支部建设、思想政治工作和反腐倡廉等方面都制定了大量的法规、条例和规则。这主要包括《高等学校教职工代表大会暂行条例》（1985年1月）、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（1996年3月）、《普通高等学校党建工作基本标准》（1998年6月）、《教育部直属高等学校党的纪律检查工作暂行规定》（2004年12月）、《普通高等学校辅导员队伍建设规定》（2006年9月）、2007年《中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》等重要文件。

上述章程的颁布和各项制度的落实，大大加速了党在高校的制度化进程。但是，我们也要清醒地认识到，当前高校党的建设中仍存在着一些不容忽视的问题，诸如“无制可依”、“有制难依”的现象并未完全克服。造成上述情况的原因有许多方面，但其中最重要的还是党的制度创新不够，这突出表现在：

第一，制度的设计缺乏系统性。高校现有的各项制度之间，仍有一些缺乏应有的配合和联系，并且“要求”环节的制度多于“执行”环节的制度，“执行”环节的制度多于“监督”环节的制度。而“监督”环节制度建设的缺失，又使得实际工作中经常出现“有制不依”的现象，很难得到有效的制裁和追究。

第二，制度的制定缺乏科学性。目前高校一些制度的制定既没有遵循事物发展的客观规律，又没有充分尊重广大党员的意愿，缺乏科学性，影响了党规党纪的正确贯彻实施。比如，一些制度不合理，导致党领导下的有关部门机构重叠、职能不清、权责混乱等现象存在；一些制度弹性大，条文表述模糊性较强，且留有很大余地和规避空间，导致操作中钻空子的现象明显；甚至还有一些制度之间相互冲突，导致它的实际效能被“抵消”、“内耗”掉。

第三，制度的落实缺乏权威性。制度的效力在于实施执行。但由于缺乏必要的保障监督措施，缺乏完善的违规后的惩戒制度，或者很少落实惩戒规定，使得高校党的一些制度流于形式，效果很不理想。结果导致部分领导干部在权力分配、权力制约体制、权力运行机制方面实行个人专断，搞“一言堂”，部分党委把党的制度视作“橡皮筋”，执行上表现出很大的主观随意性。

第四，制度的运行缺乏可操作性。当前在高校一些党组织内部和一部分党员干部心目中，党规党纪和党的各项制度，还只是写在文件中、停留在会议上和领导者的报告里，而真正用来指导行为的则是各种“潜规则”，这在很大程度上就与制度缺乏可操作性有关。比如，在现有的集体领导制度、干部选拔任用制度、党内监督制度中，原则性规定多，而具体的实施细则少。这样在制度的运行中就容易产生“潜规则”，阻碍党内民主生活的健康发展。

第五，制度的完善存在滞后性。制度的设计、制定、落实、运行是一个封闭的系统，它的成效需要在实践中检验并根据检验的结果加以修改和完善。但目前这项工作还存在严重缺失。比如，在保障教职工民主权利方面如何发挥党代会、教代会的积极作用，在执行决策机制方面如何防止“一把手”的擅权、专权等，相关制度建设还滞后于实际需要。此外，由于缺乏应有的程序和规范性，也造成一些制度的“空转”或低效率。

总之，制度创新是高校党的制度建设的永恒主题，是促进高校党建科学化的核心工程。当前高校党的制度创新的紧要工作，就是要努力实现从重要素建设向重体系构建的转变。任何一项制度的功能，都要在设计严密的制度体系中才能得以充分发挥。在实践中，一些制度从个体角度看可能是合理的，但由于缺乏相关制度的配套支持，它就无法发挥应有作用。从这样的角度来看，就不难理解现实中为什么会出现如此奇怪的现象：一方面是新制度不断出台；另一方面是新制度出台后热闹一阵就归于沉寂。这种“头痛医头、脚痛医脚”的做法必须纠正，否则就根本谈不上增强高校党建科学化的问题。

二、以科学发展观指导高校党的制度创新

科学化的实质就是按照客观规律办事。推进高校党建的科学化，关键是要更加自觉地把握和运用马克思主义执政党建设规律和我国高等教育发展规律，更加自觉地遵照科学发展观的要求，研究新情况、解决新问题、创造新经验，努力在以科学理论指导党的制度创新、以科学方法推进党的制度创新上见到实效。

（一）坚持以科学理论指导高校党的制度创新

提高党的制度建设科学化水平，突出标志和首要任务就是以科学理论指导党的建设，也就是要更好地用马克思主义及其中国化最新理论成果指导党的建设。一方面，高校党组织要在马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系的指导下，认真总结党的建设的历史经验特别是改革开放以来保持共产党员先进性教育、学习实践科学发展观、开展创先争优活动的新鲜经验及其规律性，坚持以理论创新推动制度创新，不断提升高校党的制度建设的科学化水平。

另一方面，高校党组织也要从实际出发，紧紧围绕“建设什么样的党、怎样建设党”这个中心问题，与时俱进，开拓创新，不断丰富和完善高校党的建设理论体系。要集中思考高校党的制度建设中的一些重要课题，诸如怎样进一步明确高校党委权责和职能，加强和完善党对高校的领导体制，充分认识和发挥高校党委在现代大学制度中的地位和作用；怎样围绕学校的中心任务，以人为本，转变观念，优化制度，创新党的活动方式和工作方式；怎样正确处理行政权力、学术权力以及社会权力的关系，实现高校党的建设的程序化制度化等，为提升高校党的制度建设科学化水平提供理论指导。

高校广大党员群众是高校党的制度创新的主体。任何一种理论，不管它怎样先进、如何科学，如果只适合理论界、机关和领导阶层等人群所理解和掌握，就很难形成对社会的广泛而深远的影响，达不到掌握群众的目的，就只能是空洞的理论说教，它的生机与活力也就会停止。而使群众自觉接受和运用理论的一个重要途径就是将其大众化，即把党的建设理论用群众的语言讲清楚、用群众喜闻乐见的方式说明白，使之成为广大党员群众的自觉行动。这也是提升高校党的制度建设科学化水平的一项基础性工作。

高校党委是高校党的制度建设的领导者和组织者。要按照具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的要求，把高校党委建设成为学习型党组织，不断提高其学习和运用科学发展观的水平。要善于把科学理论贯穿和渗透到各项工作之中，以增强工作的原则性、预见性和创造性，不断提高党的领导水平和制度创新的能力。要推动各院系大力开展创建学习型党组织活动，以学习为党组织建设的重要特征，以学习为党组织活动的重要内容，以学习为提高党组织战斗力的重要途径，不断提高党的理论水平和运用理论解决实际问题的能力。

（二）坚持以科学方法推进高校党的制度创新

坚持科学的方法，是加强和改进高校党的工作、提高党建的科学化水平的关键。用什么样的方法去开展高校党的工作，在一定程度上决定着高校党的制度能否发挥其效能、高校党的组织能否完成其任务、高校每个党员的积极性和创造性能否得到充分发挥。

第一，要贯彻和落实科学发展观的方法论。科学发展观的根本方法是统筹兼顾。要把这一方法运用到高校党的制度建设中，既重视基本的法规制度，又重视具体的实施细则；既重视单项制度的建设，又重视基本制度与具体制度、实体性制度、监督制度与程序性制度的配套；既重视党内法规制度的建立健全，又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。

第二，要坚持和发展实践中积累的成功方法。改革开放以来，高校在党的领导体制、党的工作制度、党的支部建设、思想政治理论课、政治辅导员、学校党校、党内民主生活等方面创造了许多行之有效的方法。对此应当结合新的实际加以丰富和完善。今后还要继续坚持实事求是的思想方法，在正确认识、把握和运用党的建设规律的前提下，不断加强和改进高校党的制度建设。要继续坚持群众路线的工作方法，坚持问政于民、问需于民、问计于民，并努力从人民群众的实践中吸取制度创新的营养。

第三，要探索和运用现代科学技术方法。现代科学技术的迅猛发展，不仅带来了生产力和经济结构的巨大变化，而且也深刻影响了人们的生活方式、交往方式乃至思维方式。高校党组织要善于运用信息网络等现代科技手段，不断加强对党建工作的形式和载体的创新，并努力促使其制度化、规范化。比如，建立和完善党建专题工作网站，进一步扩大院系网络党校、支部在线党课、视频对话、网上聊天、博客留言等多种方式在学校党建工作中的运用，以发挥其直观、形象、快捷、覆盖面广、感染力强的特点。

第四，要借鉴和参考国外政党建设的有益做法。高校党的建设虽有其阶级性，具有中国特色，但它同样也具有政党建设的共性，遵守政党建设的一般规律，因此就可以借鉴国外其他政党建设的做法，进行制度创新。比如，西方社会党通过建立“主题支部”、“主题委员会”、“主题俱乐部”以及“专题类基层组织”等方式激发党员的参与热情。这对提高我国高校党建的科学化水平都有参考价值。

（三）高校党的制度建设是一个复杂的系统工程

提高它的科学化水平，不仅要有科学理论的指导、科学方法的运用，更重要的还应当从解决重大的实践课题入手，对制度本身进行深入研究，作出总体规划。

一是要坚持制度建设与其他方面建设相配套。高校党的建设是一个整体，因此必须把制度建设同思想建设、组织建设和作风建设结合起来，统一于党的整体建设。近年来由于高校腐败问题日益突出，因此还必须根据党的十七大提出的反腐倡廉建设要“更加注重制度建设”的新要求，把高校党的制度建设与从严治党、惩治与预防腐败统一起来，不断提高反腐倡廉的制度化水平。

二是要坚持根本制度与具体制度建设相结合。党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。党的各项具体制度的建设，实际上就是民主集中制这一根本制度在各个方面的延伸和发展，是它的基本内容的具体化。今后党在高校仍需坚持这一发展思路，并继续通过体制改革和机制创新，进一步发展完善好高校党的制度体系，以充分发挥制度的整体合力和实际效能。

三是要坚持实体性制度与程序性制度相衔接。制度也即规范，是实体规范和程序规范的总和。但在现有的各类制度中，实体性制度多，程序性制度少，也是一个不争的事实。比如，在高校党政关系、民主选举、民主评议、干部选拔、党内监督、反腐倡廉等方面，都亟须建立健全相关的程序性制度。因为光有实体性制度，而无有效操作实体性制度的具体做法或工作细则，实体性制度创新所追求的价值目标就无法实现。

四是要坚持党内法规与国家法制建设相协调。我们党是执政党，党内政治生活的民主化、制度化水平对国家法制建设意义重大。这要求高校党组织必须把依法治校、从严治党的方针，全面贯穿到党的思想、政治、组织、作风、纪律和廉政建设的各方面工作之中去，而广大高校党员干部也必须知法、执法、护法，把党的活动规范在宪法和法律的范围，依法办事，勤政为民。也只有这样，高校党的建设才能真正走上制度化的轨道。

三、以长效机制建设促进高校党建科学化

长效机制，指的是在执行制度的过程中形成的相互作用、相互影响的关系及其变化过程，是保证制度长期正常运行并发挥实际效用的功能和机理。高校党的建设既需要有具体制度的运用和支撑，也需要有长效机制的维系和发展。因此，推进它的科学化，还必须在实践中努力构建一个结构合理、功能齐全、关系协调、程序严密的良性运行机制。

第一，在议事决策机制上，要坚持走群众路线，建立领导、专家、群众相结合，深入了解民情、充分表达民意、广泛集中民智的决策机制，使决策更加符合高等教育发展和人才培养的客观规律。一所学校或一个院（系）的工作头绪繁多，哪些问题必须集体议事，哪些内容可以授权分管领导决策，应该有明确的规范，以便贯彻执行。高校党委要跳出具体的事务性工作，定期召开理论务虚会议，分析研究宏观发展形势和客观发展规律，对学校发展中的重大问题作战略性、前瞻性的研究和讨论，增强思想解放的敏锐性，保持开拓创新的精神状态。要有计划地集中班子力量、组织班子成员去解决比较复杂的实际矛盾和长期积累的困难问题，在实际历练中提高民主办事、依法办事的能力，提高敢做善成、化解矛盾的能力，提高处理突发事件、驾驭复杂局面的能力，提高统筹涉及多方群众利益的重大决策能力。

第二，在学习教育机制上，要坚持课堂教育与课外活动、理论学习与社会实践、集中培训与自主学习相结合，建立高校党的学习教育长效机制，使业务骨干在思想上更加进步，让优秀党员在业务上得到提高。建立健全高校党委中心学习组的理论学习机制，保证理论学习的经常性、针对性和有效性。充分发挥领导班子中学者型领导的示范作用和辐射作用。规范高校领导干部定期讲党课制度，在引导广大党员加强理论学习的同时，提高学校领导班子的理论素养。建立健全党员教育培训的运行机制，不断深化教育培训的内容，改进教育培训的方法，拓展教育培训的渠道，使之更加符合高校党员的特点和需求，使学习教育收到更好的实效。要充分发挥高校专家学者的理论优势，通过专题报告、学术报告、理论座谈和课题研究等形式，提升党员教育培训工作的层次和水平。

第三，在组织管理机制上，要建立学校党委、党总支、党支部三级管理系统，明确分工，落实责任，形成一级抓一级、层层抓落实的有效机制，促进组织管理的科学化、规范化。要对高校各级党组织严格实行量化管理，并把基层党组织工作与业务工作紧密结合起来，使各级党组织在保中心工作、促中心工作中发挥作用。一方面，要按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的原则，做好在大学生和青年教师中发展党员的工作，把政治素质高、思想品德好、能够体现党的先进性要求的优秀青年知识分子吸收到党内来。另一方面，也应当坚持“以人为本、教育为主”的管理理念，对不合格党员，按党规党纪给予恰当处置，以纯洁党员队伍、保持党的先进性。同时还要进一步加强和改进流动党员管理，探索流动党员动态管理机制。只有这样，才能促进党员队伍的新陈代谢与合理流动，使高校党组织永葆生机和活力。

第四，在监督保障机制上，要完善规范党内生活的监督性条例、准则和法规，既使领导机关得到有效监督，提高党拒腐防变和抵御风险的能力，又使党员权利得到有效保障，增强广大党员参与党内生活的主体意识。建立党内监督机制，就是要建立和完善党内情况通报制度、校务公开制度和重大决策征求意见制度，落实高校基层党员的知情权、监督权；建立健全权力制衡机制，合理构建权力结构，科学配置权力，严密权力运行程序；建立健全反腐倡廉的监督网络，严肃党纪政纪，查办违纪案件。建立党内民主发展保障运行机制，就是要拓宽党内民主渠道，丰富党内民主形式，调动广大教职工政治参与的积极性，通过改革实现体制创新，保证党内民主的健康发展，保障党员民主权利的充分行使，从而以机制的力量，调整党内关系，规范党内生活，指导约束党员行为，监督管理干部手中的权力。

第五，在考核激励机制上，要建立较为完善的考评体系，对党员在学校各岗位上的政治表现、工作业绩、思想作风作出评价，优秀者予以奖励，不合格者督其整改，以提高党员的政治素质和业务能力。高校党建科学化水平究竟如何，最终将由科学的测评体系来界定和评价。要按照全面性、简洁性、精确性、可操作性的原则，努力构建评估高校党的建设科学化的指标体系，并把考核评估的结果作为高校党委评选、推荐和表彰优秀工作者的重要依据。同时对落后的党员干部，要采取措施促其整改，对较差者还必须进行组织处理。总之，要把表彰先进、鞭策后进与考评结果结合起来，营造乐观进取的工作氛围，推动高校党的建设又快又好地发展。

作者：刘川生，原载《纪念中国共产党成立90周年党建研讨会论文选编》（下册）2011年6月20日