生态移民不只是简单的人口迁移，移民不仅是生存空间的转移，更深层次是对传统生产、生活方式的一次重大转型。既是人与自然资源的重新整合过程，又是区域经济结构重建、社会结构局部变迁与发展的过程。尽管宁夏生态移民取得了显著成效，在帮助移民群众脱贫致富和改善生态环境方面起到了巨大的作用，但随着移民开发建设工作的不断推进，一些影响可持续发展的深层次问题逐渐凸显出来。

一、生态移民开发存在的主要问题

（一）部分政策的适应性、前瞻性不强

宁夏生态移民涉及地域广、数量大、周期长，移民迁出地的情况各异，政府在制定相关政策时可能过多关注了移民的整体性特点而忽略了其差异性的现状，导致部分移民政策本身缺乏适应性，难以满足复杂的移民工程的需要。

1.移民县外搬迁需求强烈

多数移民不满意县内搬迁地的安置区环境，而愿意到自然条件更好、产业配套更完善、居住环境更优美的县外安置地生活。而政策中县内移民规模与县外移民规模的结构性差异，导致政府在短时期内难以全部满足移民县外搬迁的愿望。

2.安置房分配缺乏地区差异的考虑

根据宁夏“十二五”的生态移民规划，移民安置住房是按户分配的，住房标准为54平方米每户，按一家三口人来算，人均只有18m2，离移民预期差距较大。并且实际中移民人口家庭不均，多数家庭存在“三代多人”及多子女的情况，搬迁后人均居住面积尚不足10m2，出现了家庭人口多与住房面积小的矛盾。

3.滞留群众影响迁出区的整体改造

根据政策规定，对单人单户、60岁以上老年夫妻及2009年12月31日以后分户的新户不予搬迁安置；对于不符合搬迁条件的，长期居住在移民迁出区且没有固定工作的非农户、鳏寡孤独等特殊人群也不予搬迁安置。而目前各移民迁出村均存在上述情况，且所占比例较大，如果对于这部分群众不进行妥善安置，将严重影响迁出后的整村改造和生态恢复工作。

（二）移入区的环境面临挑战

生态移民的输入不仅是人的输入，也是生态破坏和贫困的输入，如果不能科学规划，必将对迁入区的生态环境产生影响。从宁夏整体的区域特点来看，无论搬迁到任何地方，都是生态环境脆弱区。这种搬迁在减轻迁出区环境压力的同时，也增大了迁入区生态环境压力。

1.水资源利用问题

宁夏三十多年的移民工程，基本以农业移民为主，安置区的选择也多为大中型水利工程周边新开发灌区。大量移民的迁入、大面积荒地的开垦和移民安置配套工程的建设，都会给迁入区的水资源利用带来很大的影响。为了保证灌溉区的用水量而加大对黄河水的提取量，以及管理不善和传统的大水漫灌等都会导致黄河水资源的减少，使原本就属于干旱区的生产、生活和生态用水更加紧张。

2.土地开发与利用问题

宁夏移民主要迁往宁夏引黄、扬黄工程开发的灌区、国营农场以及宁夏引黄、扬黄灌区周围尚未开发利用的荒地，该地区土地平整、扬程低，灌溉水源基本有保证。但随着移民规模的增大，由于气候干燥，灌溉水资源日益紧张，新垦荒地地力差，并且新移民不熟悉灌区种植方式，缺乏科学的种植方法，使新垦区的生态环境不堪重负，甚至部分地区出现了新垦土地荒漠化的现象。另外，随着宁夏扶贫扬黄灌溉工程接近尾声，红寺堡灌区、盐环定扬黄灌区已没有安置容量，后期的生态移民只能通过新建小型灌区和调整老扬黄灌区人均占有耕地资源来增加安置容量，采取县内安置搬迁的方法，也会使安置土地调整的难度加大。

（三）新的社会问题逐渐凸显

生态移民是一项综合性的社会工程，包含许多社会因素和政治因素。由于新建安置区建设较晚，社会发育程度较低，新移民又以回族为主，他们将面临语言环境、生活方式、人际关系等方面的变化，会遇到人口发展、社会生活、文化融合等意想不到的问题。同时，移民区后续建设资金不足也严重影响移民的生产和生活安置问题。生态移民社区建设涉及移民建房、人畜饮水、土地开发、设施农业、乡村道路建设、农村供电等建设基金，而地方财政能力有限，移民配套资金缺口大，不能保障安置区各项公用设施全面、及时建成使用。另外，移民安置区乡村居民生活、生产区功能划分不科学，重地面建设、轻地下配套设施；重建设、轻管理的现象普遍存在，造成一些较老的移民区生活环境普遍较差，给移民的生产、生活带来了不稳定因素。

（四）后续产业发展空间不足

大部分新移民区的农业发展相对于老灌溉区而言，是个缺水、高耗水的地区，并不适宜大规模发展种植业。同时，各移民迁入地的土地承载力逐渐饱和，移民所获的安置土地仅能保证基本粮食需求，要真正实现致富，移民就必须从事其他产业。但迁入地一般为新建区或是城镇周边地区，当地社会经济也并不发达，普遍存在中小企业发展不足及特色经济发展薄弱的问题。并且移民一般都来自于生态环境恶劣、文化教育落后的地区，由于长期处于交通不便、信息不畅的状态下，大部分移民文化素质不高，缺乏劳动技能，也习惯了长期依赖国家救济，缺乏主动就业的意愿。另外，移民群众普遍经济困难，缺乏后续产业启动资金，既不能继续从事熟悉的生产活动，又无法开展新的生产活动和主动获取就业机会，即使政府帮助提供了相关就业机会，也很容易因为移民缺乏必要的素质和生产技能而丧失，使得移民的专业就业渠道更窄。

二、生态移民开发建设的对策

针对生态移民面临的主要问题，政府应以增加移民区农民收入为核心，以发展现代农业为重点，大力推进农业结构调整和农业发展方式的转变，发挥区域优势，采取项目带动策略，发展设施种养业，特色产业和节水农业，为生态移民区群众提供强有力的产业支撑。

（一）强化政策引导

针对相关问题加强后续政策的调研，进行科学的调整。针对普遍收入水平低、发展生产实力不强的现实，政府必须在落实好移民退耕还林、退耕还草补助以及良种、农资等补贴的基础上，整合农业和农村建设的项目资金，重点对起步阶段的设施农业、养殖暖棚建设、新品种新技术研发推广、技术培训等环节给予支持。同时加强与财政部门的协调，促使其加大对实施种养业、特色产业的贷款规模，有效解决移民发展生产后续资金不足等问题。

（二）注重配套基础设施建设

建设好生态移民农业产业，是确保移民稳定增收的基础保障。必须按照安置区的水源、耕地等自然生产条件，科学确定特色产业发展类型和规模，统一规划，确保工程质量。注重公共基础设施配套，设施农业建设要配套建设好各种水利设施建设。建立信息化服务平台，帮助移民做好产品销售。设施养殖区要注重配套建设饲草料基地，建立饲草料集中配送基地，加强动物防疫防控。对特色种植，要科学谋划种植结构，促使农业产业健康发展。

（三）推进产业化经营

移民区要加大推广企业化经营管理模式发展移民产业，改变一家一户的小农经济模式，实现“资源集中流转、企业托管经营”。一方面，发展节水农业和高效养殖业；另一方面，依靠企业减轻农户的投资风险。培育发展各种合作组织，支持农产品加工、流通等龙头企业在生态移民区建基地，大力发展适度规模经营和订单农业。促进移民地区产业发展由数量增长型向质量增长型过渡，提高产业效益，增加移民收入。

（四）加强科技培训与服务

针对移民曾长期从事广种薄收的传统旱作农业，普遍缺乏现代种养技术等实际问题，加大移民实用技术培训。政府须全面整合就业、扶贫、教育、科技、农牧等各类培训资源，搭建培训平台，集合职业院校教育、职业技能培训、岗位实训和技术人员现场传授等多种方式，注重培训内容与移民及用工单位实际需求相衔接，组织移民进行分层、分期、分班培训，建立健全咨询服务网络，确保每个移民农户掌握1～2门特色农业种养实用技术，为生态移民区农业产业发展提供强有力的科技支撑。同时，引导农民面向市场，培养移民的市场意识，发挥移民的主观能动性，向第二、第三产业发展，实现由“政府组织就业”向“自主选择就业”的观念转变。

（五）加强移民区生态环境建设

充分利用国家生态移民、西部大开发、扶贫攻坚等各项优惠政策，发展移民经济的同时，加强对移民开展旱作农业、节水农业、造林种草、新能源和环境资源利用技术的推广和普及，使移民区的生态保护和新的产业发展有机结合起来，达到生态效益、经济效益和社会效益的统一。

[1] 陈忠祥：《宁夏吊庄移民的理论分析》，载《干旱区地理》，1998，21（4）。