我国住房公积金制度的设计、实施与完善是一项系统工程，既取决于制度的社会贡献度，又取决于国家对住房公积金政策的方向选择，同时还与整个住房公积金运营的不懈努力密不可分。住房公积金的长期性奠定了制度的持久生命力，公积金制度的职能又承载、蕴含了任务的复杂艰巨性，而住房公积金的保障性充分体现了政策的既定目标与方向。应该说，住房公积金制度需要国家政策的扶持，需要社会各界的普遍关注，也需要不断地与时俱进并在动态中发展和完善。

一、住房公积金制度现存的运营诟病与法律瑕疵

（一）公积金所有者“保值”权益的缺失

住房公积金作为住房商品货币分配的一种特有转化形式具有强制性。除了个人工资所得直接扣除的部分，单位缴纳的部分也是职工个人薪酬的组成部分。换句话说，是职工的劳动所得并“归职工个人所有”。

目前，公积金存款利率为年2.6%（注：一般比照央行三个月整存整取的基准利率设定，这里为了计算方便假设存款利率为年2%），而且按单利累计滚动计息。假设某家庭夫妻双方年公积金单位和个人共同缴存额为30 000元，十年间公积金未能提取并未取得公积金贷款，则以“普通年金”匡算的本利和即终值为：

SA=R×SAn/i=30 000×10.950=328 500（元）

（注：SA表示本利和即年金终值；R表示年缴存额；SAn/i表示年金终值系数）

经过运算我们得知，十年后这个家庭存在住房公积金管理中心的公积金存款本息合计为328 500元。

反之，我们将这个家庭十年后的本息328 500元再换算成现值，就是另一种结果。如果按2010年至2012年三年国家统计局公布的CPI平均值3.77%来估算（注：国家统计局公布的消费物价指数为：2010年3.3%、2011年5.4%、2012年2.6%，三年平均为3.77%，这里为了计算方便假设为4%），则以复利现值匡算的现值为：

PV=S×PVn/i=328 500×0.676=222 066（元）

（注：PV 表示复利现值；S 表示终值；PVn/i 表示复利现值系数）

经过再运算我们得知，结合货币贬值或物价的通货膨胀因素，即以保守的居民消费物价指数为基准，这个家庭十年间的货币资产直接损失了106 434元，即损失超过了三分之一。

（二）公积金“收益分配”的法律依据困惑与瑕疵解析

第一，住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金的比例不得低于60%，这种界定完全没有科学依据。这种计提比重一方面导致了大量资金的闲置；另一方面又缺乏贷款风险的核定基础，是行政命令式拍脑袋得出的结果。历史上个人公积金贷款的呆账比例均不超过0.36%，就是最好的佐证，而目前的补提行为可能就是在为历史上的项目贷款或单位贷款的坏账进行买单。

第二，“住房公积金管理中心的管理费用……从住房公积金增值收益中上缴本级财政，再由本级财政拨付……按照略高于国家规定的事业单位费用标准制定。”住房公积金属于公益信托的性质，既不等同于基金管理模式，但也不能成为凌驾于公积金缴存人之上的官衙机构，并可能形成费用支出的无约束黑洞。

第三，计提住房公积金贷款风险准备金和上交财政管理费用后的增值收益余额，应作为城市廉租住房建设的补充资金，专项用于城市廉租住房的建设投入。这项规定是否存在着法律依据的瑕疵问题，我们应该进行深度分析。《中华人民共和国宪法》第1章第13条明确规定：公民的合法的私有财产不受侵犯；国家按照法律规定保护公民的私有财产权和继承权；国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第65条和第66条强调：私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护；国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益；私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。

对于这一点，我们也可以通过某市住房公积金管理中心的《百姓问卷调查》中看出些羞涩的端倪（注：前后题目略，相关问题如下）。

《住房公积金管理条例》规定：住房公积金增值的一部分，可用作建设城市廉租住房的补充资金；对此您的看法是：

A.合理，住房公积金属于公益信托性质，扣除规定的必要费用，住房公积金增值收益余额应上缴财政用作建设城市廉租住房补充资金。 B.不合理，住房公积金本金属于缴存人个人所有，由其产生的增值收益也应归属缴存人所有。 C.不知道。

需要特别指出的是，2013年10月29日，中共中央政治局就《加快推进住房保障体系和供应体系建设 不断实现全体人民住有所居的目标》进行了第十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调：“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求……住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定……人民群众对实现住有所居充满期待，我们必须下更大决心、花更大气力解决好住房发展中存在的各种问题。”这就给我们提出了以下几项需要完善的课题。

（三）对公积金保值、增值及收益分配的诉求与对策

1.对公积金趋近保值的诉求与对策

住房公积金管理中心是直属城市人民政府的事业型单位，财政独立且不以赢利为目的，不以赢利为目的但并不能弱化其保值和增值的内在功能要求。“住房公积金归职工个人所有”且“住房公积金本息免征个人所得税”，均表明了公积金的资金属性。成员资金如何有效得到保值和增值，这是公积金制度改革进入深水区必须面对的一项新课题，也是对住房公积金管理中心管理职责定位的重新考量。

我们认为，应该比照在商业银行存款的做法，根据公积金滚存的时间段，采用一年期的零存整取利率、N年期的整存整取利率计息。如缴存的每当年增加数额按现行2.6%的“零存整取”年基准利率结息；滚存的公积金存款满1年按3.0%、满2年按3.75%、满3年按4.25%、满5年按4.75%的现行“整存整取”年基准利率结息，阶段性的利息所得作为本金滚存并以五年期利率为限。对于年满55周岁的女职工和年满60周岁的男职工，如果不提取公积金可按累计年限的利率计息，并从退休年限起可于每年末提取当年的利息所得，以此鼓励公积金的延期滚存和汇集。

2.对公积金增值收益的诉求与对策

设计由银行代理制向银行依托制的彻底转型，努力将住房公积金管理中心变成“准银行”的事业型机构。住房公积金管理委员会继续履行原有的权责和监管职能，管理中心除了例行的缴存、提取、贷款和划转等纯资金性业务进行合并外，继续履行其他相关管理职责。应借鉴集团财务公司的某些职能属性（注：相当于当地政府的“住房财务公司”），加大其资金的增值能力，如允许一定的沉淀资金向银行业进行“同业拆放”，允许短期“协议存款”，允许向城市廉租住房建设工程委托贷款并由政府承担利息等。

其增值收益来源渠道及设定：①会员个人公积金贷款利息收入（目前贷款年利率根据不同期限和情况设定为4.0%～4.95%）。②城市廉租住房建设工程委托贷款利息收入（按中国人民银行流动资金贷款基准利率，目前是年6.0%）。③购买适当比例的国家债券利息收入。④同业拆放、协议存款等利息收入。⑤其他收入，如罚款收入等。

3.对公积金收益分配的诉求与对策

第一，住房公积金贷款风险准备金的计提比例，应该借鉴商业银行的做法，依据数据库体系并采用技术手段或数理模型对其风险拨备进行量化，即对信贷业务的历史数据进行挖掘和实证分析，以支持风险计量及准备金计提比例的科学设定。

第二，住房公积金管理中心的管理费用计提，必须按增值收益额的一定比例予以核定。如以前三年管理费用占增值收益的比重，结合新模式下增值收益可能增长的区间，下限核定计提比率。以促进管理中心提高运行管理效率并增收节支，扩大增值渠道并消除冗员，真正维护公积金所有者的合法权益。

第三，变无偿划拨的城市廉租住房建设补充资金为有偿借贷或投资。各地可以选择两种方式之一：第一种方式是将资金投入城市廉租住房建设工程（资金免息），其竣工房产归公积金缴存的动态持有人共同按比例拥有，房屋租赁收益划归增值收益专户，政府有财力时，可以按净值收购。第二种方式是将资金贷放给城市廉租住房建设工程，政府按贷款基准利率承担利息，政府并通过其他土地转让收入等资金归还本金，其房屋租赁收益归政府房产部门。一般而言，“总有一部分群众由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难，政府必须‘补好位’，为困难群众提供基本住房保障”。

第四，应该增加收益分配的一个重要环节即公积金保值补贴。如对现存的公积金余额分账户每年末予以0.2%～0.5%年利率的保值补贴，划入个人公积金账户。鼓励公积金互助行为并引导积累、汇集住房建设或信贷资金头寸。

总之，我国住房公积金制度的设计、实施与完善是一项系统工程，公积金制度的职能又承载、蕴含了任务的复杂艰巨性，既取决于制度的社会贡献度，又取决于国家对住房公积金政策的方向选择。我们一定要按照习近平总书记所要求的：“要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系”，一定要“努力把住房保障和供应体系建设办成一项经得起实践、人民、历史检验的德政工程”。

二、社会、经济变革对公积金制度的直接与间接影响

（一）社会、经济环境变化对住房公积金制度的直接影响

第一，城镇区域相对狭小以及缴存率偏窄导致的受益面挑战住房公积金制度的普惠能力。截至2010年年底，全国缴存住房公积金职工人数为8 618.3万人，实际覆盖率不到50%；在外资企业、民营企业等多种经济大量涌现的情况下，住房公积金制度的覆盖面未能同步跟进。制度覆盖面与城镇化进程中的实际需求存在着巨大的差距，农转非群体、大量个体经济群体、农村进城务工群体、自由职业群体等，已经被现行的住房公积金制度边缘化，制度本身存在着外延拓展的客观基础与条件。

第二，多层面的住房要求挑战着住房公积金制度的作用力。随着住房保障重要性的日益突出，住房分配货币化初衷设计的局限性已显露出端倪，市场化格局将被重新调整；经济适用房等保障性建设任务更加紧迫，住房公积金资金使用的单向渠道有可能会随时被调整。

第三，现行公积金制度挑战着战略职能的准确定位。呈现了与国家政策不符、与区域经济一体化原则不符、与职能履行的有效性原则不符的内在顽疾，职能的交叉形成了职责的弱化；而社会权益保障的期望值越来越高，管理机构面临着依法行政和手段单一、力量薄弱、机制匮乏的根本性矛盾，需要加以调整和完善。

第四，金融业的市场竞争挑战着住房公积金的管理运作。银行经营混业化、利率市场化、住房贷款证券化、借贷品种多样化，将给住房公积金的归集、使用和保值增值带来较大的影响与冲击。

（二）社会、经济环境变化对住房公积金制度的间接影响

与住房公积金存在关联的经济格局走向，主要反映在转型、民生和改革三个方面。转型就是经济发展模式或者经济发展方式的调整，这或许会对住房公积金制度的推广产生影响；经济政策越来越转向民富即民生，这将对住房公积金的资金运用产生影响；而经济发展方式将继续进行实质性转变及改革，将会波及住房公积金制度。总之，公积金制度的完善应该更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重改善和保障民生并推进社会的公平正义。

同时，“十二五”期间，全社会对住房公积金事业的关注程度将会越来越高。国务院2004年9月发布的《中国社会保障状况和政策》，将住房公积金与养老、医疗、失业、社会保险、社会福利、优抚安置等一起列入我国社会保障体系。住房公积金制度作为住房保障的推手作用更加明显，解决中低收入家庭居住问题的政策导向更加清晰。随着经济和社会的发展，国家对住房保障事业将进一步给予政策倾斜，住房公积金事业的发展空间更加广阔。随着政策性资金规模总量与增量的不断放大，通过合理规范运作资金，更多地为廉租房等保障性住房建设提供补充资金，必将进一步扩大住房公积金制度在社会经济生活中的影响度。

三、宏观层面对我国住房公积金制度的配套与完善

住房公积金事业未来的发展，要按照公共事业管理的内在要求，建立起社会普惠性质的住房公积金制度。应当改变住房公积金制度功能单一、资金封闭运行的格局，坚持以改善民生为重点，实现资金的社会保障功效；坚持以跨越发展为基调，发挥政府小康目标实现的政策性支持与导向作用；坚持以规范化管理为主线，建设社会化基金的规范运作模式。

（一）完善我国住房公积金制度的目标定位

第一，建设普惠型住房公积金的目标定位。即以普惠社会为目标，逐步建立起涵盖工人、农民、军人、公务员、事业单位职工、个体工商户、自由职业者、失业人员以及残疾人的社会性基金制度，为全体国民提供住房普惠的社会公共产品。可借鉴医疗、养老保险制度的扩展经验，进一步扩大住房公积金制度的覆盖广度与深度。

第二，建设民本型住房公积金的目标定位。即住房公积金的资金使用应该坚持以人为本，在贷款投向上优先用于个人购买或自建的经济适用房、普通商品房和普通民宅等；对低保和低收入群体的个人贷款予以贴息，增强制度的民本效应。同时，住房公积金的提取可有效放宽至缴存人重大疾病、教育支付困难以及生存临困等生活领域，发挥住房公积金在改善人居条件和保障幸福指数方面的正能量。

第三，建设精细化和数字化住房公积金的目标定位。即住房公积金管理要引入现代化管理理念，可以考虑选择在政策、业务、服务、技术、安全、作风六大方面建立精细化管理体系；制定标准、细化程序、规范流程、分明责任和时效，以精细化促进管理机制的深化。同时，要大力发展住房公积金信息技术数字化水平，着手建设信息管理平台即全国统一的服务载体和服务平台，开展网上公积金业务；建立网络安全体系和标准化体系，发挥信息技术在提高效能、拓展服务、安全防范等领域的作用。

（二）完善我国住房公积金制度的相关措施

1.在制度属性方面

应重新定义住房公积金的内涵，即住房公积金是专门筹措和运用，属于职工个人的具有社会保障性质的义务性长期住房储金。住房公积金缴存对象的确定应该适合现代化经济特征，扩大缴存对象并实行普惠制度。如《住房公积金管理条例》所界定的对象：国家机关、事业单位、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业，无论是基于行政隶属关系还是基于地缘经济差别，都不符合经济发展的格局，排除了相当比重的缴存及受惠群体。

2.在资金使用政策方面

应开放资金流通渠道，即允许跨行政区域调度资金，解决住房公积金周期性资金压力，使住房公积金资金保障能力与社会需求相挂钩。同时，应允许住房公积金进行融、投资活动，先行予以试点再采取分步放开政策，以解决资金存贷比波动所产生的资金冗余或头寸不足问题，扩大增值收益的来源途径，提高社会保障及住房保障的贡献能力。最后，应建立利率政策调整联动机制，由住房公积金主管部门会同中国人民银行共同制定住房公积金的存贷利率政策。

3.在责任体系方面

突出住房公积金管理机构的法定主体作用，规范管理机构的性质、内设机构的配置和人员编制。下放一定的审批权力，取消省（区、市）级政府批准住房公积金缴存比例和省级财政部门核销贷款呆账等规定，并分别下放至属地政府和当地财政部门。明确地方政府对住房公积金制度执行尤其是归集工作的责任，将其列入地方经济发展规划和行政责任体系。加强政策约束力度并增强企业责任意识，对拒不履行住房公积金缴纳义务的单位，采用追溯原则确定工资的若干倍数或住房公积金应缴额的若干倍数予以惩治等。

4.在政策扶持方面

以法律的形式规定破产企业住房公积金列入清偿第一顺位，切实保障企业尤其是中小、微型企业广大职工的合法权益。规定住房公积金亏损的弥补渠道，强化财政部门的监管与支撑作用，消除只管增值收益分配、不管政策亏损弥补的非对称现象。同时，努力构建住房公积金的信用体系，并与银行业的征信系统相对接。

5.在政府职责和单位补充作用方面

以城市为基础平台并以政府和单位为两翼，建立独立的住房基金管理制度。城市住房基金的来源主要是财政预算安排支出、国有土地出让收入、政府性房屋经营收入、住房基金的净收益等。城市住房基金的用途主要是保障低收入人群（包括农民工在内）的住房消费基本需求和政府性住房的保障与管理支出。而单位住房基金的来源主要是税后利润提取的公益金，其用途主要是满足企业公共福利设施的建设，适当比例可发放困难职工的住房补助或购房货币化补贴等。

四、微观层面对我国住房公积金制度的深层次改革

成员资金如何在制度设计上得到有效保值和增值，公积金的缴存、提取和贷款等收支计划安排和实施运作如何透明化，成员（类似于股东）如何真正行使其职责和权利，这是公积金制度改革进入深水区必须面对的一项新课题，也是对住房公积金管理中心管理职责定位的重新考量。

目前，我国住房公积金管理与实施的最高法律依据是《住房公积金管理条例》，该条例虽然原则性地做出了实行公积金管理委员会决策与公积金管理中心管理等类似公司化治理结构的规定。但在人事管理、财务管理和法人治理结构等方面显然是南辕北辙。如在公积金管理中心的人员任用上，不是聘任经理和雇员，而是实行政府任命和录用制。再如我国各地住房公积金贷款风险准备金几乎都是超量提取，这就是公司化治理缺失的一个典型实证。同时，在住房公积金管理委员会与住房公积金管理中心的委托代理关系中，委员会对管理中心有人事推荐权但没有人事决定权，有财政和行政监督权但没有处分权。而且住房公积金管理委员会非常设，其决策监管功能被完全虚化了。这就要求我们在强化公积金公司式治理结构、科学构架人事管理和激励约束机制、由银行代理制向依托制转型以及加大信息披露四个方面进行深层次的改革与创新。

（一）强化住房公积金公司式治理结构的内在功能性

首先，比照有限责任公司或股份有限公司的治理结构，设立董事会、监事会和股东会，对应的机构名称可以称之为住房公积金管理委员会、监察委员会和公积金成员代表大会。

住房公积金管理委员会应当司职并履行“董事会”的职能，其董事会成员由应来自于属地人民政府的建设、财政、中国人民银行等有关部门负责人以及相关专家代表三分之一比重，工会组织代表、非公有制经济和农民工等缴存成员代表三分之一比重，大中型缴存单位（如大中型企业、高校、医院、军队等）代表三分之一比重。

监察委员会应当司职并履行“监事会”的职能，其监事应来自于属地人民政府的审计、监察等有关部门负责人五分之二比重，未列入住房公积金管理委员会成员的大中型缴存单位（如大中型企业、高校、医院、军队等）代表和非公有制经济的缴存成员代表五分之三比重。

公积金成员代表大会应当司职并履行“股东会”的职能，其成员代表应当依据单位、行业并结合所有制结构其公积金缴存的规模为基数设定代表人数。

总之，住房公积金管理委员会、监察委员会和公积金成员代表大会应当完全按公司治理模式进行内在监督与管理。

（二）科学构架管理中心的人事管理与激励、约束机制

第一，将住房公积金管理委员会确定为常设机构，定期审议季度或年度计划与实施报告以及财务预算和决算草案，决定公积金缴存率变化、贷款标准变更、国债购买总量等原则性事务，决议重大及例外事项，真正对公积金管理中心形成有效监督与约束。

第二，在住房公积金管理委员会、监察委员会和公积金成员代表大会完全按公司治理模式进行内在监督与管理的基础上，住房公积金委员会依据相关任用标准，负责对住房公积金管理中心主任和副主任的招聘与任免，并向管辖地方政府的组织部门报备，彻底实行任期目标责任制。住房公积金管理中心依据相关任用标准负责对分支机构负责人、管理中心部门负责人和职员的聘任与聘用，实行成本绩效考核制和岗位责任制。

第三，整体加强服务的绩效考核，并尽快建立起全系统的内控、考核和奖惩机制。如少数住房公积金管理中心对财务违规行为和贷款、提取的内控约束制度不健全，主要表现在专用账户资金的随意调度、随意提取公积金、随意做假账、贷款放纵标准、印鉴管理松懈与合同签署程序草率等方面，导致了公积金损失以及贪污或挪用的案例时有发生。这就要求我们必须强化其内控管理与约束机制，包括贷款管理、财务管理、业务运营、薪酬管理、支出约束、投资管理、收益分配等各个环节或领域。

与此同时，应建立正向的激励传导机制，构建目标责任与岗位评价、奖惩体系。目前，住房公积金管理中心实行事业制人事管理模式，难以有效形成市场竞争的奖勤罚懒、能上庸下、优胜劣汰和退出机制。这就要求住房公积金管理中心必须尽快地建立起任期责任制、目标责任制、岗位责任制和成本绩效考核制等，以促进中心管理效率和服务效率的全面提高。

（三）设计由银行代理制向银行依托制的彻底转型

现行的住房公积金内部管理体系中，由于住房公积金委托银行管理，因此形成了住房公积金管理委员会与代理银行的委托代理关系以及住房公积金管理中心与代理银行的业务对接关系。对管理中心而言，自己与代理银行都是公积金管理委员会的代理人，处于同等地位并形成业务关系，理应相互约束和互为犄角。但住房公积金管理委员会与代理银行存在不完全契约，而管理中心作为公积金具体运作的实际掌控者，其资金的存量和组合贷款总量左右着代理银行的命运，代理银行的地位又退居次位。形成了住房公积金管理委员会、住房公积金管理中心和代理银行的父与子、子与孙之关系格局，住房公积金管理中心与代理银行的业务关系也发生了异化。

依据《住房公积金管理条例》的规定：担任公积金资金托管的代理银行由住房公积金管理委员会选定，选定的代理银行须设立住房公积金专用账户，对住房公积金进行托管并代办委托业务。但由于住房公积金管理委员会不是常设机构，且监管权限不足，住房公积金管理中心变成了代理银行事实上的选择者和委托者。管理中心既是老板又是运营操作者，同时承载了信贷风险的名义承担人，掌控着公积金的全部调度权。而代理银行在与管理中心的业务对接中不需要承担任何责任和风险，更没有任何法理来约束住房公积金管理中心的行为，逐步就蜕变成受托听命的办事机构。这种实际存在的“不完全契约”代理制，以及代理银行与管理中心关系的异化，直接反映了公积金制度运行和操作层面上的设计缺欠与瑕疵，十分不利于公积金住房保障目标的最终实现。

鉴于此，我们认为应该从以下几个方面进行改革或突破。

第一，依照中国人民银行有关指定商业银行代理住房公积金业务规定的内在精髓，可以依托并逐步并入属地的城市商业银行（或中国建设银行属地分行，下同），设立公积金业务分（支）行；总体负责公积金的缴存、提取、贷款和划转等纯资金性操作业务，住房公积金管理中心主任兼任该行长。一套班子、两块牌子，即住房公积金管理中心和某商业银行公积金分（支）行并行。但其资金专款专用，资金运行不纳入该商业银行的运营管理体系，也不纳入中国银行业监督管理委员会存款准备金率、资本充足率等监管范畴。

第二，住房公积金管理委员会继续履行原有的权责和监管职能，住房公积金管理中心除了例行的缴存、提取、贷款和划转等纯资金性业务进行合并外，继续履行其他相关管理职责。同时，住房公积金管理中心变成“准银行”的事业型机构后，应借鉴集团财务公司的某些职能属性，加大其资金的保值与增值能力，如允许一定的沉淀资金向银行业进行“同业拆放”，允许短期“协议存款”，允许向城市廉租住房建设工程委托贷款并由政府承担利息等。

第三，住房公积金管理中心纯资金性操作业务并入商业银行后，可以借助银行的网点布局优势方便用户，能够改变多数住房公积金管理中心在存取和贷款过程中早已形成的“事难办、脸难看”的被动形象。同时，能够从整体上提高对贷款风险的控制能力和预警能力，全面提高公积金的使用效率和增值能力。

第四，归并后的公积金业务分（支）行，应设立公积金征缴的宣传与推广部门（类似于营销部）。过去是凭借“红头文件”而坐门等客，这种衙门式的工作作风十分不利于社会与经济变革的需求。《住房公积金管理条例》《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》和《住房公积金管理若干具体问题的指导意见》已经明确了：国家机关、事业单位、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、其他企业、民办非企业单位和社会团体以及在职职工缴存住房公积金；有条件的城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金，城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金。

应该说，城镇区域全社会范围内的公积金缴存率明确仍存在着许多死角和盲区；而城镇化进程中农民向城镇居民的阶梯形转化，留给我们许多需要研究的课题。

第五，成员缴存的公积金存款计息及收益分配，应按照本节第一个问题“住房公积金制度现存的运营诟病与法律瑕疵”中所提出的具体对策予以实施。这是确保公积金所有者根本利益的“红线”，即到达“保值”或“增值”的最底线，并为公积金制度未来的协调与可持续发展注入生机和活力。

（四）对住房公积金运行与管理的信息进行充分披露

住房公积金公司式治理结构的外在功能性要求，就是要对住房公积金运行与管理的信息予以披露。而作为公积金的所有权人即公积金缴存成员，对公积金的归集、提取、贷款发放、增值收益、收益分配或使用，应该充分保障其知情权；否则，其自身或成员代表相应的否决权、罢免权等权益就无从谈起。《住房公积金管理条例》也具体明确了：住房公积金管理中心应当每年定期向财政部门和住房公积金管理委员会报送财务报告，并将财务报告向社会公众发布，职工有权揭发、检举、控告挪用住房公积金的行为。

一般而言，对住房公积金运行与管理的信息披露应该包括资产负债表、住房公积金收支情况表、管理费用财务收支表、增值收益表、增值收益分配表及有关附表等，年终报表须由会计师事务所出具审计报告。

五、对多房产持有征税是调控房地产供求的最有效举措

构建和谐而小康的社会，最显现的就是要满足人们的“衣、食、住、行”等需求，其中“住”是考量“和谐与小康”达标的最有效且最直接的度量仪。改革开放三十多年，既给我们积累了建设经验与物质成果，又积淀了利益分化或和谐异化的顽疾。如何解决好“住”？如何调控好“住”？如何构建“住”的小康普惠与和谐发展？是我们执政党必须深度思考、权衡并着力解决的大课题。

（一）我国房产需求和持有的结构性矛盾与住房空置率

1.深度思考我国房产需求的结构性矛盾

曾经的“城市化”浪潮意味着什么，它带来城市繁荣和发展的时候，也伴随着人口的迁徙与涌动，西部向东部、内陆向沿海、县域向中心城市、三线二线向一线城市依次递进。改革开放的一部分先富者，通过购房户籍配套、招商引资户籍配套等机制，分享着城市教育、医疗、文化等制度性赐予的专有福利。英才的集聚和集中，共同铸就了大中城市群房产的刚性需求。两亿多农民工兄弟为城市建设和工业化进程带来福祉的同时，刚性的租赁需求又为城市房产保有者贡献了财产持有收益。

以房养房、租赁与“月供”相互依存，衍生出一部分城市中的体制性贵族。一大批“蜗居”者，永远背驮着“房姐”们的财富大山；为数众多的“房奴”，一生将为“房叔”们间接买单。

房产的温饱需求、改善需求、迁徙等刚性需求、投资（租赁）需求、投机（预期恶性增值）需求，合力托举起一定区域内（主要是大中城市）房价的攀升。人口的单向流动，何时才能引导向“城镇化进程”真正转型。换句话说，我们社会老龄化的保障供给、工业化的业态布局、院校场所和科研基地等，一定要向中心城市内延吗？县域经济、卫星城、城镇化、大学城等，是不是应该通过我们的设施安排、就业导引、优惠政策、税制支撑和投资取向等多元举措来实现？

2.对目前国内住房空置率现状的反思

房屋市场的两极分化是阻碍和谐社会构建与发展的一个根本性问题。住房供求的结构性矛盾，凸显着“蜗居、房奴”们的艰辛与无奈，又彰显着“房姐、房叔”们的寻利与掠夺。这里，我们有必要从住房空置率这一特别现象进行剖析。

住房空置率，是指某一时刻闲置或空置房屋面积占房屋总面积的比率。比照国际惯例，住房空置率在10%以下为合理配置区，10%～20%为空置危险区，空置率20%以上为住房结构的严重扭曲区。2010年7月《北京晨报》曾报道：国家电网公司在全国660个城市的调查显示，有高达6 540万套住宅的电表连续6个月读数为零，这些空置的住宅可以满足近2亿人的居住。张景秋调查组2007年曾对北京的50个小区进行了住宅空置率的统计调查，经过有效样本的梳理并依据每户的电表度数测算出，北京的住宅空置率大约为27.16%。沿海某市中心广场旁的几栋高层豪宅，全年平均傍晚的灯亮仅占户数的27%，因此被当地民众呓语为“富豪夏宫”。海南的“候鸟楼”、城市名医院旁的“出租楼”等，无不折射着房屋持有的结构性矛盾。

在供求结构性失衡的市场环境下，既剥夺了普通消费者的有效需求选择权，又泯灭了民众的理性消费偏好。居住这项最基本的民生保障得不到应有的满足，改革开放的丰硕成果得不到普惠，房产衍生的两极分化会日趋严重，甚至极可能导致社会动**。

（二）五次房地产新政实施的后续考量

国务院房地产调控政策自2009年12月启动以来，已历经了四次“升级”。基于2009年12月的房地产调控政策，2010年1月的“国十一条”、同年9月的房地产新政、2011年1月的“新国八条”，加之此次的第五次升级版（简称“国五条”），其核心内涵基本都是限购并抑制投机。国务院通知明确提出了：“对出售自有住房按规定应征收个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征”等细化措施。

2013年上半年，国内多家城市掀起了“过户浪潮”，大多数改善型或温饱型购房群体成为被“负税人”。一手房继续升温、二手房不冷不热，房地产供求市场和调控管理步入了迷宫。房产作为生活必需品的商品属性被完全异化为投资品，自由流通的使用价值功能被固化为增值功能或资本集聚功能。

根据中国指数研究院统计，2013年1月全国100个城市（新建）住宅平均价格为9 812元/平方米，环比2012年12月上涨了1%，这是百城房价自2012年6月止跌后，已经连续数月的环比上扬，回热的步伐预测将持续加快。

应该说，对于千变万化、内涵极为丰富的房地产供求市场结构，仅单一针对抑制投资需要的限购行政手段或信贷手段，难能称得上是一副医治百病的灵丹妙药，政府也难能真正管控好具有完全市场属性的房地产商品的生产、流通、交换与消费。而应该着力解决的税收调节机制、二次分配机制和补偿补贴机制，为何仍“犹抱琵琶半遮面”，千呼万唤却始不来。

（三）对多房产持有征税的国外借鉴与国内探索

房产税是一个古老的税种，在我国已有两千多年的历史，它是以房产为征税对象，按照房屋的计税余值或出租房屋的租金收入，向产权所有人征收的一种税。国务院于1986年颁布，并于同年10月1日起执行的《中华人民共和国房产税暂行条例》，具体明确了对居民个人持有的房产免征房产税。作为当时福利分配的住宅属于非商品，而城镇存量的私有个人住宅比例又微乎其微，全部免征有其历史的客观性。

市场经济的发展日新月异，随着房改的彻底完成，住宅商品化的配套推进，今天我们有必要梳理并借鉴一下其他国家或地区的做法。应该说，对富人征税、对享受型居有者征税，这是各国或地区的惯例与法治基础。

美国税法规定，不论房屋用于何种用途，只要拥有房地产就需要缴纳“财产税”，基本税率为1%～3%。但美国政府规定购买第一套自住房时可以免除财产税，购买第二套就要对其征收财产税，购买第三套及以上住房时则采取累进税率。

日本政府对土地、房屋的拥有者征收“固定资产税”，税率为1.4%，但免征点为土地30万日元、房屋20万日元、其他资产150万日元，超过部分则需缴纳固定资产税。

而其他国家或地区对其不动产征税的税种名称和税率具体如下：中国台湾地区“物业税”是依据144平方米以上的房源，每年按房屋总值的0.8%～1.5%收取；中国香港地区房地产用作出租时，年度按照土地或楼宇的评估值为计税依据，以15%的税率缴纳“物业税”；新加坡对所有房产依据房产现值征收，自住房产的年“物业税”税率是4%，其他类型的房产年物业税率是10%；德国称“不动产税”，是根据评估价值的年1%～1.5%税率征收；意大利称“不动产税”，是按照税务评估价值的年0.4%～0.7%税率征收，等等。

2011年1月28日起开始执行《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》以及《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》同步探索实施，为调控房地产市场注入了一定的生机和希望，但从结果分析而言，却有隔靴搔痒之嫌。上海和重庆模式的要点主要体现在以下几个方面。

第一，税率设计。上海是暂减0.4%或暂定为0.6%；重庆是0.5%～1.2%。第二，计税依据。上海是参照应税住房的市场价格确定的评估值，初期暂以应税住房的市场交易价格作为计税依据，并暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳；重庆是应税住房的房产交易价，条件成熟时再以房产评估值作为计税依据。第三，免税面积。上海以上海市居民家庭人均60平方米为基准；而重庆一个家庭对一套应税住房可扣除免税面积，且存量独栋住宅为180平方米、新购高档住房为100平方米。

以上海模式中三口之家的一个上海居民家庭为例，这个家庭拥有城区两套150平方米和110平方米合计面积为260平方米的住房；已超过免税标准80平方米，须按规定缴纳房产税。假如当时的购房单价为每平方米1.6万元，以0.6%的税率计算，即：年应纳房产税税额=超出标准部分（80平方米）×住房交易单价（1.6万元）×70%×税率（0.6%）=5 376元（注：远远低于上海该房屋其中一套的月出租收入额）。

通过以上的横向对比和分析计算，我们认为这样的低税率及软性设置，既与现行税法的设计初衷相悖，又远远低于法治国家或地区的征缴标准；既没有对隐性的出租收益进行征税，又没有充分显现税收的调节功能与分配功能。雷声大、雨点小，形式大于实质，视角是基于维护部分利益群体和袒护地方经济增长之需要。

（四）对多房产持有征税的具体建议与实施路径

加大多房产的持有成本，正向倒逼减少目前的空、闲置房率，反向触及对房产可能收益的税管化，最终又促使房屋价格和供求回归理性与均衡。有人会疑虑，过去购房已经包含了土地出让金等税费，国家再征税是不是秋后算账、对富不仁。事实上，房产增值的潜在收益已经大大惠及了多房产持有者。你可以继续持有并对其征税，也可以回归市场并功能于民众。也有人会质疑，加大房产持有者的成本，势必会推高房屋的租金价格或转让价格。从一定时期考察实则不然，只要政府用此税源专项资金，积极推动廉租房、公租房、政府经济适用房等项目进程及覆盖度，就可以从根本上解决中低收入者的住房问题，房产供求结构和价格也必定趋于成熟与稳定。

总之，以房地产为基石，对房产富有者或享受型居有者征税，并反哺中低收入人群，努力缩小两极分化并构建起“和谐房产”，这是政府义不容辞的职责和义务。对此，我们建议采取以下对策。

1.以户籍单元为基准，对应房源所在地核定征收房产税或营业税

我国的户籍管理较为严格，且实行二元制户籍结构，这就为以户籍为起点的城镇个人房产（包括公建、商住、写字楼、经营房等）征收房产税奠定了税基信息基础。一般应严格按城镇户口人数对应房产的居住人数进行核定，根据经济发展的现状并结合小康社会的预期目标，具体可借鉴人均60平方米免税面积的上海模式。超出部分按剔除面积的房产现值额年1.2%税率计征，不足的部分可对户籍外本家庭房源，提供交付其已完税面积和税额的缴税证明后予以抵减。户籍家庭同时拥有的廉租房、公租房、解困房、经济适用房、棚户区改造房、小产权房等均作为其商品房免税面积的共同抵减额。

对于城镇户籍家庭持有的第三套及以上房产，均按房产现值额的年5%税率，比照出租收入计征营业税。对于农村户籍家庭（注：农村的私有家宅可不抵减免税面积，享有廉租房、公租房等时必须抵减免税面积）和外籍人员购置非户籍地商品房者，均享有同等标准且承担对应纳税义务，并将其住房信息及时输入征管数据库。

2.对全国房产进行信息联网、税收核定及征管的具体实施步骤和时间表

第一，国务院应责成有关部委牵头并由各级地方政府负责组织实施，在2014年全年完成对全国城镇区域坐落的各类商品房（包括公建、商务房、经营房、房改房、公租房、廉租房、城郊小产权房等）的普查、登记工作；与户籍单元对应并将房源信息输入房产管理和税收征管系统，最终统一合成为全国联网的房屋信息和税收征管共享系统。

第二，从2015年1月1日开始实施对一线、二线城市房源群的税收核定、征收及信息入网工作；从2016年1月1日开始实施，对三线城市等中小城市房源群的税收核定、征收及信息入网工作；从2017年1月1日开始实施，对县镇房源群的税收核定、征收及信息入网工作。最终形成全国的房产信息、税收征管、稽核督察对接系统。

第三，各级地方税务局应设立对应的房产税收征管部门，专司房产类税收的核定、征收、监管、稽查等工作，并与地方的房管业务部门、房屋产权交易所和公安局户籍管理部门等进行业务对接，实施立体、交叉与动态监管。

3.政府应用好税收专款并加大廉租房、经济适用房等有效供给

将房产类税收专款专用，用于保障性住房（如廉租房、公共赁租房、经济适用房、解困房、棚户区改造房、动迁安置房等）建设，用于城市普通居住区的基础设施完善、开发和建设等，并予以低收入群体的购房补贴或租房补贴支出等。

通过增加“有效供给”的多元正向支撑，税收逆向压迫空、闲置房倒逼回归市场，利用信贷、补贴和扶持等综合手段。调节房产收益，平衡供求结构，缩小贫富差别，实现国民共同富裕，并使整个社会和谐、均衡与可持续发展，真正实现十八大提出的“确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标”。