由于农村信用社是农村金融机构的主体，农村合作银行和村镇银行同属于农村社区型金融机构，其业务类型和经营管理与农村信用社基本相同。所以，我们仍以农村信用社为主框架，讨论农村金融机构的风险管理问题。

一、农村信用社的风险管理

风险管理就是要度量风险，并在此基础上对其实施监测和控制。现代金融业的风险管理已经把重点从对单一的平均数预测转变为对潜在偏离的范围及结果的研究上来。农村信用社在加强经营管理、识别风险类型、分析风险成因的基础上，监测经营过程中产生各种风险的可能性，对各种不可避免的经营风险进行事先、事中控制将变得尤为重要。

应该说，风险将给未来带来或有成本，这些成本必须通过某种方式计算或衡量。忽略今天的风险，就等于忽视未来的潜在损失，等于放弃现在采取纠正或回避措施的机会。同时，如果没有对风险的定价，农村信用社就无法估计出它们交易的相关成本，这样也会招致高风险客户和排斥低风险客户。农村信用社的风险管理就是要体现“实施战略的工具、增强竞争优势和提高经济效益”的职能；通过风险管理将其风险损失降低到最低程度，并切实保证能够实现即期经济效益。

（一）农村信用社风险管理的流程

风险管理流程一般包括：目标设定、风险识别、风险分析、风险应对、风险监控五个环节。目标设定是风险管理流程的起点，确定了农村信用社对风险的容忍和偏好；风险识别需要确定、分析、收集和积累与风险相关的风险要素和风险要素数据，其解决方案包括数据管理方案与信息数据库；风险分析的主要内容是使用风险评估模型确定风险的评估方式，其解决方案包括风险分析工具与信息数据库；风险监控是将风险评估技术运用到业务管理和风险管理中，辅助审批及进行风险决策，其解决方案包括业务管理系统和各种数据查询工具。

在经济、金融环境不断变化的情况下，任何形式的风险集中都可能使一个营运正常的农村信用社步入困境。农村信用社经营风险管理的程序即经营风险管理的步骤是农村信用社进行风险管理的基本内容，主要包括经营风险的识别、衡量、分析等环节，并在此基础上采取有效控制和处置风险的手段。农村信用社只有明确了有什么风险、有多大风险以及风险的趋势如何，才能对症下药，采取相应的方法来防范、控制和化解风险，达到防患于未然的目的，保证农村信用社的稳健经营。

农村信用社风险管理通常包括四个步骤：风险识别、风险评估、风险应对和风险控制。

1.风险识别

风险识别与评估是管理风险的前提和基础，识别和评估是否准确决定着风险管理的效果。所谓风险识别是指在风险事故发生之前，运用各种方法系统地、连续地对所面临的各种风险及事故发生的潜在原因进行分析。为保证分析的准确度，就必须进行周密、系统地调查分析，将风险进行综合归类，揭示各种风险的性质及后果。风险分析对风险管理的意义重大，风险识别与评估是风险分析的基本要素，不论在风险管理的其他方面做得多么完备，只要在识别和评估方面失去系统性和准确性，则无法对风险做出正确的判断，就不能有效地实现管理目标。

农村信用社风险识别即识别农村信用社整体经营过程中可能存在的风险。一般是根据农村信用社经营活动的性质，从潜在的事件及其产生的后果和潜在的后果及其产生的原因来检查风险，收集、整理业务活动中可能的风险并充分征求各方意见后形成风险列表。当农村信用社接到会员的贷款申请时，信贷人员或信贷委员会就要详细分析借款人的财务状况和信用；全面掌握借款人的决策层情况、性质、市场、信誉、行业特点等，以正确评价借款人未来偿还借款的意愿和能力。贷款发放后，信贷人员要负责监测借款人的经营状况，使农村信用社能够迅速、准确地预测和识别在授信业务上面临的风险。

2.风险评估

风险评估是农村信用社风险管理的第二步。通过风险识别，农村信用社在准确判明所承受的风险在性质上是何种具体形态之后，随之需要进一步把握这些风险在量上可能达到何种程度，以便决定是否加以控制以及如何加以控制。对已识别的风险进行分析是采取风险应对措施的基础。风险与其所影响的相关目标相伴而生，相互依赖而存在。风险的评估是以其固有风险和剩余风险为基础的，且考虑了风险产生的概率以及造成的影响。一个潜在时间可能会产生一系列可能的结果，因而管理层必须考虑所有可能出现的结果，并从可能性和影响程度两方面来评价事件对目标实现的影响程度。农村信用社常常使用定性与定量结合的方法来进行评估。

风险分析的目的是确定每一个风险对农村信用社的影响大小，一般是对已经识别出来的风险进行量化估计，其中涉及“风险影响、风险概率和风险值”三个概念，以及“估计风险发生的可能性和估计风险发生后所导致的损失程度”两方面的内容。

●风险影响：是指一旦风险发生可能对农村信用社造成的影响大小。如果损失的大小不容易直接估计，可以将损失分解为更小部分再进行评估。风险影响可用相对数值来表示。

●风险概率：是一种主观判断，以风险发生可能性的百分比来表示。

●风险值：是评估风险的重要参数，其表达式为：风险值=风险概率×风险影响。

而两方面内容则表现为：估计风险发生的可能性和估计风险发生后所导致的损失程度。

在具体实务中估量价值有四种基本方法，即原始成本法、重置成本法、市场价值法和实际现金价值法。在估量价值时，损失频率与损失的严重性是计量的两个标准。风险的计量完成后，就应立即对风险等级进行评估，这时应将风险按照损失频率及其严重性的高、低程度划分归类。

3.风险应对

完成了风险分析和评估后，就确定了经营中存在的风险属性、发生的可能性和对农村信用社的冲击程度，并可排出风险的级次。此后就可以根据风险性质和农村信用社对风险的承受能力制订相应的防范计划，即风险应对。制订风险应对策略主要考虑以下四个方面的因素：可规避性、可转移性、可缓释性和可接受性。风险的应对策略在某种程度上决定了采用什么样的风险管理方案。

确定风险的应对策略后，就可编制风险应对计划，主要包括：已识别的风险及其描述、风险发生的概率、风险应对的责任人、风险应对策略及行动计划、应急计划等。同时，还要以财务手段来对风险进行处理，主要通过“风险自留或风险自担、专业自保和风险转嫁”三种方法加以实现。

●风险自留或风险自担：是指农村信用社自行承担其风险所带来的损失。这种情况下风险财务处理的方法有：损失发生时直接计入营业成本，或设立待摊费用账户，或计提损失准备金。

●专业自保：是指在农村信用社内部建立风险基金制度，通过计提并筹集一定的风险基金，用于弥补信用社内部的风险损失。

●风险转嫁：是指通过一定的手段或金融工具将风险转移、分散出去。最典型的就是投保财产、责任等保险，或由融资性担保公司提供信用保证，并直接转由保险公司或担保人来承担风险。

4.风险控制

在风险管理的日常执行过程中，需要时刻监控风险的变化情况，并确定随着某些风险的消失是否又会产生新的风险。风险的监控包括两个层面的工作：一是跟踪已识别风险的发展变化情况，包括在整个贷款项目周期内风险产生的条件和导致的后果变化，评估风险减缓计划需求。二是根据风险的变化情况及时调整风险应对计划，并对已发生的风险及其产生的预留风险和新增风险及时加以识别、分析，并采取适当的应对措施。

农村信用社管理层主要通过加强行政控制、财务管理、贷款管理和审计监督的手段，借以实现控制风险的最终目标，具体内容分述如下。

（1）行政控制

农村信用社实施行政控制的措施，主要通过建立报告体系和职责划分来加以实现。“报告体系”可确保管理层随时获悉当日的经营状况，其主要目的是为防止诸如挪用公款之类的犯罪行为的发生。而“职责划分”就是农村信用社管理层应不断建立和完善信用社的内部控制制度；确定各部门、各类人员的职权和责任，通过授权控制和批准授权来确定信用社内部的职权和责任。

（2）财务管理

农村信用社会计人员必须根据国家的会计准则制定具体的会计制度，对所有的业务活动进行及时、完整、准确的记录；而记录必须能够真实反映农村信用社的财务状况和经营业绩。会计人员进行财务记录的唯一依据只能是经严格识别的有效会计凭证，会计报表应当由会计人员独立编制，一经生成不得接受任何指令对报表数据进行修改。

（3）贷款管理

贷款是农村信用社的主要资产，也是农村信用社利润的主要来源。随着商业银行、各类非银行金融机构与农村信用社之间的竞争加剧，农村信用社面临的最大挑战就是能否在激烈的价格竞争中发放风险适度的赢利贷款，并正确处理好贷款数量与贷款质量之间的内在关系。

（4）审计监督

审计是指对农村信用社的账目和记录进行检查与核对，即在监事会的指导下，在没有预先通知的情况下，对农村信用社的各业务部门、营业机构执行法律、法规和信用社各项内部管理制度情况以及资产质量和经营效益状况等方面进行检查评价，以确保农村信用社的财务状况与资产负债表和损益表所揭示的情况保持一致。

（二）农村信用社风险管理的措施

1.以资产风险为核心，强化内控制度建设，建立健全风险约束机制

防范和化解农村信用社经营风险，主要在于防范和化解农村信用社的不良贷款。加强农村信用社风险管理应紧紧抓住信贷资产风险管理这条主线，强化内控制度建设，建立健全信贷资产风险约束机制。一是要严格按照贷款五级分类标准，认真清理核实农村信用社的资产存量；二是要建立不良资产清收领导组，将清收任务具体落实到人头，并做到年有目标、季有安排、月有考核、日有进度；三是充分运用法律的、行政的和经济的手段，加大清收力度；四是要严格控制信贷总量的无度扩张，严格执行《贷款通则》和落实贷款“三查”制度，合理划分和确定贷款责权，确保新增贷款的流动性、安全性和效益性；五是要提高从业人员素质，建立以人为本的信贷风险约束机制。

2.转变经营策略，调整负债结构，组织高效资金，服务“三农”经济

农村信用社经营效益低下的另一个主要原因是负债结构不合理，高成本负债比重偏高，要改变长期积淀的高成本负债结构非一蹴而就。究其客观原因是主要资金来源和服务对象是经济不发达或欠发达的农村、农户和农业经济，而究其主观原因是农村信用社自身经营偏离了合作金融的组织原则。鉴于以上原因，农村信用社首先应彻底摒弃以往的官衙习气，确立自强、自立、自我发展意识。在组织高效资金上，一方面是吸收低成本存款，更主要的是要按照农村信用社的改革要求，转变经营策略、走合作经营之路，吸纳地方财政、企业和城乡居民广泛入社，扩大股本金、壮大资金实力。同时，要重新定位农村信用社的服务思想，坚持服务“三农”的经营宗旨，积极培植新的经济增长点，促进地方经济持续健康发展，使农村信用社逐步摆脱困境，走上稳步发展之路。

3.强化对农村信用社的内外监管

加强对农村信用社的管理并降低经营风险，应该从“金融监管与内控管理”两方面入手。

●对于强化金融监管方面而言。一是要完善金融监管责任制，落实监管责任。二是要完善对农村信用社金融监管的机制和手段，提高监管工作的效率和质量。三是要强化现场监管和非现场监管，及早发现风险并进行处理。四是要建立风险预警机制，及时识别并处置支付风险；督促农村信用社深化改革，提高资本充足率，以增强自身抵抗风险的能力。

●对于强化内控管理方面而言。一是建立目标经营责任制，在对农村信用社现有的历史包袱和经营风险状况进行全面清理核实后，可以实行新老划断、分别考核、严格奖惩，防止出现新的道德风险。二是要深化用工制度和工资制度改革，以充分调动员工的积极性。三是要完善内控督察机制，建立各部门和各岗位相互制约、相互监督的体制，加强规章制度执行情况的监督检查，从制度上控制风险的发生。四是要完善审、贷分离制度，实行风险责任追究制，堵住风险源头。

4.增强农村信用社实力

农村信用社只有通过自我发展、自我完善才能解决前进中的困难和问题。根据农村信用社地区之间发展不平衡的特点，充分利用农村信用社系统自身的力量；通过强强联合、强弱互补等方式对农村信用社进行整合、重组，以强带弱、以强扶弱、共赢发展，增强抗御风险的综合实力。一是要大力支持农业和农村结构的战略性调整，支持科技兴农和农业产业化进程；从根本上提高农业和农村经济发展的规模和效益，增加农民收入；增强抵御自然环境风险和系统风险的能力，不断优化金融生态环境。二是要根据当地农村经济发展的需要，积极开拓新的业务领域，大力发展农村消费信贷、乡镇住房按揭贷款、助学贷款和代收代付、保管箱、银行卡等业务，改变农村信用社资产结构及收入来源单一的现状；大力推广贷款证、农户（或村组）联保贷款、信贷登记评定制度等，回避或防止新的信贷风险。

5.全面做好农村信用社的机制创新工作

管理的核心在于机制或体制的科学化、规范化；管理水平的不断发展，在于机制或体制的不断创新和完善。为此，农村信用社应全面做好机制或体制的创新工作，如改善组织结构、建立科学的工作机制，创新基层制度设计、确立完善的考核机制，把好信用门槛、建立严格的授信机制，建立风险观念、构建防范机制，严明职责执行力、形成长效的监督机制，优化技能培训、建立科技教育机制，培育风险管理文化、形成持久的宣传机制。

（三）农村信用社在风险管理过程中应该处理好的各类关系

农村信用社在风险管理的动态过程中应该处理好如下几个关系，以便增强风险防范能力和综合经营实力。

1.处理好与社员及社会各界的关系

第一，要发挥“三会”（即社员代表大会、理事会、监事会）的职能作用，积极发展“黄金新客户”并留住老客户；通过改善服务设施、创新服务手段、提高工作效率综合发展负债业务。

第二，要争取地方政府的支持，努力吸收辖区企事业单位低成本存款和涉农部门的存款。

第三，要盘活不良资产，在防范和化解金融风险的同时，要扩大其有效资产的存量。

第四，要大力增资扩股、提高农村信用社的资本充足率；通过改进对社员的金融服务吸引社员入股，要吸引有一定资本并对信用社的金融服务有强烈需求的种养户、各类专业户、个体工商户和农村中小、微型企业与农村信用社联姻。

2.处理好与联社及其他金融机构的关系

处理好与联社关系的核心是县联社对农村信用社的统筹管理，如果实行以县联社为法人核算单位，将可以对全县农村信用社资金等通盘管理调度。而处理好与其他金融机构的关系，主要体现在技术资源的共享、业务互动、教育培训、信贷产品对接等方面，形成小竞争、大合作的区域性金融服务势态。

3.处理好管理与被管理、监督与被监督的关系

第一，处理好与各级政府之间的关系。目前全国已有25个省（区、市）组建了农村信用社升级联社，由省级政府依法进行管理。农村信用社属于地方性金融机构，应该紧密围绕地方产业结构的调整和城镇化进程来优化信贷结构，在促进农村经济发展的前提下要扩大职能，以尽快适应新的管理体制和社会发展的需要，确保与各级政府或职能部门的相互联动、相互支持和相互发展。

第二，处理好与中国人民银行和中国银行业监督管理委员会的关系。中国人民银行从利率政策、货币政策、资金清算等方面发挥宏观调控作用，特别是在发放支农再贷款、票据清算、置换不良资产等方面发挥着重要作用。农村信用社应该加强与人民银行各级分支机构的联系，积极反映存在的问题和要求，争取中央银行的支持和业务指导。同时，农村信用社要在中国银行业监督管理委员会的监管下，注重防范和化解金融风险，促进各项业务经营的稳步、健康、快速发展，使中国银行业监督管理委员会真正成为农村信用社的良师和益友。

二、我国农村合作金融机构的行业监管

（一）我国农村合作金融机构监管的法律、法规体系

当前，我国农村合作金融机构的法律、法规体系主要有三个层次，即法律、行政法规和部门规章。其中，“法律”共有两部，分别是1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》（2003年修正）和2003年颁布的《中华人民共和国银行业监督管理法》（2006年修正），这是我国农村合作金融机构监管法律体系的核心。

“行政法规”主要是由国务院颁行的有关我国农村信用社监管的几部法规。包括：2003年印发的《关于深化农村信用社改革试点方案》，2004年发布的《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》和《关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》。

“部门规章”源自由中国人民银行系统或由中国银行业监督管理委员会系统发布的两大有机组成部分。

第一部分：由中国人民银行于1997年发布的《农村信用合作社县级联合社管理规定》，2001年发布的《关于加强对农村信用社监管有关问题的通知》，2004年印发的《农村信用社改革试点资金支持方案实施与考核指引》。

第二部分：由中国银行业监督管理委员会于2003年发布的《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》《农村合作银行管理暂行规定》《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》和《农村信用社贷款风险五级分类实施方案（试行）》；2004年发布的《农村商业银行、农村合作银行组建审批工作指引》《农村商业银行、农村合作银行组建中清产核资工作指引》《关于加强农村信用社资金组织监管工作的通知》和《农村合作银行章程（示范）》；2005年发布的《中国银行业监督管理委员会合作金融机构行政许可事项实施办法》和《农村合作银行监管工作意见》；2006年发布的《合作金融机构行政许可事项实施办法》和《农村合作金融机构社团贷款指引》；2007年发布的《农村信用社监管评级内部指引（试行）》和《农村信用社不良资产监测和考核办法》等。

（二）我国农村合作金融机构的监管体制

从整体上看，我国农村合作金融机构现行监管体制主要分为：国家层、省（区市）层和自律层三个层面。

1.国家层面

中国银行业监督管理委员会是对我国农村合作金融机构实施监管的主体。《中华人民共和国银行业监督管理法》第2条规定：银行业金融机构及其业务活动的监督管理职责由国务院银行业监督管理机构承担，监管的事项主要涉及银行类金融机构的准入、变更、破产条件和业务经营等方面。除此之外，中国人民银行在我国具有中央银行的性质和地位，在国务院领导下制定并执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，对农村合作金融机构也承担了一定的监管职责。

2.省（区、市）层面

主要由省（区、市）政府或省联社对我国农村合作金融机构进行监管。2003 年，国务院发布了《深化农村信用社改革试点方案》，要求将农村信用社的管理交由省级人民政府负责，并要求各省级政府在完善农信社的监管机制上要结合当地的实际情况，比如可以通过采取组建省级联合社或其他方式来完成，同时明确了省级以下不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

3.自律层面

根据《中国银行业协会农村合作金融工作委员会规则》的规定，中国银行业协会农村合作金融工作委员会主要是履行农村合作金融机构行业自律、维权、协调、服务职责。该委员会的成立一定程度上有助于农村合作金融机构向监管部门表达行业诉求，并有利于开展对农村合作金融机构监管的协调工作。

总之，我国现行的农村合作金融机构监管体制，是由省（区、市）政府或省级联社、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会四大监管主体构成的“国家进行宏观调控并加强监管，省级政府依法负责管理和落实责任，农村合作金融机构进行自我约束同时自担风险”的监督管理体制。

（三）我国农村合作金融机构的多元监管措施

随着我国农村合作金融机构的相关法律、法规的不断颁布和实施，农村合作金融机构的行业监管初步实现以合规性监管为主的农村合作金融监管，向以审慎性风险监管与合规监管并重的转变。改变过去单一的资产负债比例监管，根据产权改革模式不同而实行差别资本充足率（统一法人社、农村合作银行核心资本充足率任何时点分别不低于2%、4%），既有益于农村合作金融抵御、化解风险能力的提高，也有利于满足发展“三农”经济的资金需求。

目前，已逐步从以期限管理为基础的“一逾两贷”贷款四级分类，向以风险管理为基础的贷款五级分类转变，为农村合作金融审慎性风险监管提供了科学标准和信息基础。2004年中国银行业监督管理委员会颁布了《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》，结合定量与定性指标监测农村合作金融机构流动性、安全性、效益性，评价法人治理结构的完善程度、风险的管理能力、内控制度的健全性和有效性以及报表资料的真实性与完整性，评价农村合作金融机构的风险状况，提高监管机构发现问题的及时性，发布风险预警并防范金融风险。

在《中华人民共和国银行业监督管理法》关于银行业突发风险的发现、报告和处置制度等规定的基础上，《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》进一步明确了中国银行业监督管理委员会、省联社、中国人民银行在农村信用社风险处置中相应职责。

中国银行业监督管理委员会负责考核、评价和监督农村信用社的风险状况，通报省级政府和中国人民银行，并提出明确的整改要求。协助其进行风险处置，风险化解无效下中国银行业监督管理委员会会同相关部门采取救助措施，外部救助失效时中国银行业监督管理委员会可及时予以撤销机构。具体由省级政府按照《金融机构撤销条例》组织实施，资产变现不足以偿还存款类债务时，中国人民银行可提供政府承诺的临时性贷款。

2004年中国银行业监督管理委员会发布了《农村合作金融机构序时性现场检查实施意见》，推行序时性现场检查，有效改变了传统现场检查的“检查面不足、检查周期不稳定、检查项目缺乏持续性、检查内容不完整”等缺欠。2005年《中国银行业监督管理委员会现场检查规程》的出台，进一步规范了“监管流程、整合监管资源和改进现场监管”之内涵。

同时，银行业金融机构监管信息系统建设工程已经在中国银行业监督管理委员会正式运行。从2006年8月开始，农村合作银行和农村信用社进行了非现场监管信息系统的试运行，已实现了现场检查与非现场监管的分离。应该说，合理配置非现场监管人力资源，进一步加强非现场监管力量，建立非现场监管与现场检查相互衔接、相互配合的有效协作机制，是农村信用社继续努力并完善的一个方向。

三、我国村镇银行的行业监管

（一）我国村镇银行监管的法律、法规体系

从2006年开始倡导在农村地区发展村镇银行以来，中国银行业监督管理委员会发布了一系列相应的法规政策，包括：2006年发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，2007年发布的《村镇银行管理暂行规定》《村镇银行组建审批工作指引》《关于加强村镇银行监管的意见》，2008年发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，2009年发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，2011年发布的《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》等。

（二）我国村镇银行监管的具体内容

2007年中国银行业监督管理委员会印发的《关于加强村镇银行监管的意见》共分十部分，主要包括监管原则和目标、市场准入监管、资本监管、公司治理和内部控制监管、风险监管、支农服务监管、信息披露监管、持续监管、风险处置，监管工作要求。根据《村镇银行管理暂行规定》第49条及我国村镇银行运行的具体情况，可以将村镇银行的监管内容大致分为两类：一类是预防性的，即防范村镇银行的经营风险，保护广大银行客户以及社会公众的利益。另一类是保护性的，即当村镇银行因经营不善发生危机，监管部门依法可以向其提供危机处理等方面的支持。其主要内容表现在以下几个方面。

●村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。即村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。同时，村镇银行不得发放异地贷款。

●村镇银行按照国家相关规定，应建立规范的资产分类制度和资本补充、约束机制。准确划分资产质量，充分计提呆账准备，及时冲销坏账，真实反映经营成果，并确保资产损失准备充足率不低于100%，资本充足率在任何时点不低于8%，不良贷款率原则上应控制在5%范围内。

●建立健全内部审计机制和内部控制制度，提高风险识别和防范能力；对内部控制执行情况进行检查、评价，对内部控制的薄弱环节进行纠正和完善，确保依法合规经营；有条件的村镇银行可以引入外部审计制度。

●村镇银行接受银行业监督管理机构监督管理。银行业监督管理机构依据国家有关法律、行政法规，制定村镇银行的经营规则，并对村镇银行风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量等方面实施持续、动态监管。按照《商业银行监管内部评级指引》的有关规定，制定对村镇银行的评级办法，根据监管评级结果，实施差别监管。

（三）我国村镇银行监管内涵的发展

为进一步引导和鼓励优质主发起行批量化发起设立村镇银行，实施集约化管理，提供专业化服务；有效解决村镇银行协调和管理成本高等问题，促进合理地域布局，提高组建发展质量，进一步加强和改进中西部地区和欠发达县域的农村金融服务；2011年7月25日，中国银行业监督管理委员会下发了《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》。根据村镇银行发展的现状和存在的问题，适时调整了组建村镇银行的核准方式，即由现行中国银行业监督管理委员会负责指标管理、银监局确定主发起行和地点并具体实施准入的方式，调整为由中国银行业监督管理委员会确定主发起行及设立数量和地点，由银监局具体实施准入的方式。对村镇银行的挂钩政策也做了调整，把以前的由全国范围内的点与点挂钩，调整为省份与省份挂钩；并原则要求按照先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域的原则组建。

针对村镇银行发起过程中的分散，零星设立和规模效益不明显的现象，《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》中提出了村镇银行主发起行要按照集约化发展、地域适当集中的原则，规模化、批量化发起设立村镇银行；同时要求村镇银行主发起行除监管评级达二级以上（含）、满足持续审慎监管要求外，还应有明确的农村金融市场发展战略规划、专业的农村金融市场调查、翔实的拟设村镇银行成本收益分析和风险评估，足够的合格人才储备、充分的并表管理能力及信息科技建设和管理能力，已经探索出可行有效的农村金融商业模式以及有到中西部地区发展的内在意愿和具体计划等。

这次政策调整在一定程度上解决了一些发起行为了规模发起村镇银行而存在的政策障碍，也是针对村镇银行发展过程中，发起行过于分散，发起的机构数量少而出现的管理成本高的问题给出了一个政策调整。《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》明显释放出了继续调整和完善的信号，具体表现为以下五个方面。

一是村镇银行的核准统一由中国银行业监督管理委员会执行，中国银行业监督管理委员会不仅统筹全国的村镇银行设立数量和地点，同时还负责审核确定主发起行，而地方银监局只负责实施准入。

二是注重村镇银行的规模化、批量化发展。即鼓励那些对村镇银行发展具有一定的技术、人才和规划的发起行批量发起村镇银行，而对于那些设立村镇银行动机不正、资本实力不强、风险管控能力不足、人才储备不充分以及IT系统支持不力的银行业金融机构，中国银行业监督管理委员会不再支持其发起设立村镇银行。

三是注重村镇银行的农村金融市场发展战略规划，这是保证村镇银行真正为农村金融市场服务的一项措施。在村镇银行组建的初期，有的发起行并不是真正为了繁荣农村金融市场而发起组建村镇银行，而是为了抢占地盘，通过组建村镇银行扩展市场边沿。这次调整对于那些真正想为农村金融服务的发起行是一个激励，也为其组建村镇银行提供了方便。

四是调整了东西挂钩政策的实施方式。村镇银行挂钩政策继续按照“东西挂钩、城乡挂钩、发达地区与欠发达地区挂钩”的原则执行，但在地点、次序上有了相应的完善。由以前的全国范围内点与点挂钩调整为省份与省份挂钩，并限定在东部省份与西部省份挂钩，使单个主发起行发起设立村镇银行的地域适当集中，从而避免在全国范围内零星发起、分散设立。同时，明确了“先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域”挂钩次序原则。

五是针对已获准筹建的村镇银行，《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》指出可继续按照有关规定申请开业。对于筹建申请已受理但尚未核准筹建的拟设村镇银行，银监局要将其主发起行情况报送中国银行业监督管理委员会，由中国银行业监督管理委员会审查并核准主发起行。对符合规模化、批量化组建村镇银行条件的，中国银行业监督管理委员会将予以积极支持。