2009年的《政府工作报告》针对农村金融体系建设提出了：加快农村金融改革，强化中国农业银行、中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行为“三农”服务的功能；继续深化农村信用社改革，积极推进新型农村金融机构的发展。报告同时指出：要通过加快改革发展的步伐，逐步建立由政策性银行、商业银行、农村信用社、新型农村金融机构共同组成的多层次、覆盖整个“三农”的金融体系，为支撑新农村建设和城镇化建设提供有力的金融保障。李克强总理在2014年的《政府工作报告》中再次重申，要把解决好“三农”问题作为全部工作中的重中之重，推进金融改革创新，加强金融对“三农”发展的支持力度。

一、我国农村金融的总体现状与政策支持

近年来我国农村金融改革发展取得了显著成效，主要表现在：农村信用社改革不断深化，多层次农村金融组织体系基本形成，农村金融服务网络覆盖范围大幅度提高，农村金融基础设施日益完善。

但受多种因素影响，农村金融仍然是金融发展的薄弱环节。中国银行业监督管理委员会主席尚福林在2013年6月27日向十二届全国人大常委会第三次会议作关于农村金融改革发展工作情况的报告中指出，当前我国农村金融仍面临一些突出问题：最基本的矛盾是金融供给与金融需求的矛盾，现有农村金融体系难以向农民提供充足有效的金融服务，在中西部县域表现更为突出；金融功能配置不健全，缺位、错位等问题并存；各类金融业态发展不协调，协同效应发挥不充分；农民缺乏抵御农业生产自然风险和农产品市场风险的能力；部分问题无法通过市场和行政手段解决，需要适时启动相关农村金融立法。

国务院总理李克强于2014年4月16日主持召开国务院常务会议，会议确定了六项金融服务“三农”的具体措施。一要丰富农村金融服务主体，分类推进农村信用社等金融机构改革，培育发展村镇银行；提高民营资本持股比例，鼓励建立农业产业投资基金，整合放大服务“三农”能力。二要加大涉农资金投放，对符合要求的县域农村商业银行和农村合作银行适当降低存款准备金率；落实县域银行业法人机构一定比例存款投放当地的政策。三要发展农村普惠金融，完善扶贫贴息贷款政策，推动偏远乡镇基础金融服务的全覆盖。四要加大对发展现代农业重点领域的信贷支持，完善农业保险保费补贴政策，建立大灾风险分散机制。五要培育农村金融市场，开展农机金融租赁服务，创新抵、质押担保方式，发展农村产权交易市场。六要加大政策支持，完善涉农贷款财政奖励、农户小额贷款税收优惠和农村信贷损失补偿等政策，切实防范金融风险。

这六项具体而细致的政策措施，更明确、更具前瞻性、视野更宽阔地提出了对现代农业、绿色农业等全方位金融服务的构架，突破了原有局限于服务传统农业的短板。着手培育多种形式金融体系，将多种形式的市场主体引入农村金融；要求所有涉农金融机构都要努力往下“沉”，做到不脱农、多惠农。顺应了农业发展规模化、集约化经营的大趋势，解决了农村金融服务多样性的问题，其政策体系更加衔接，并将农村金融服务工作提升至前所未有的高度。

总之，农村改革是全面深化改革的重要组成部分，国务院关于农村金融问题的新部署、新要求，坚持和发展了“三农”工作的指导思想与政策理念，回应了农民的期待、顺应了市场的需要、凝聚了改革的共识，必将对我国农业现代化的发展产生重大而深远的影响。

二、我国农村金融服务机构的总体框架

我国农村金融服务机构可以划分为四类、九种，分别是：政策性银行性质的中国农业发展银行，商业银行性质的中国农业银行、中国邮政储蓄银行和农村商业银行，农村合作类金融机构中的农村信用社（或联社）和农村合作银行，以及新型农村金融机构中的村镇银行、农村小额贷款公司和农村资金互助社。

中国农业发展银行是根据国务院1994年4月19日发出的《关于组建中国农业发展银行的通知》而成立的国家政策性银行，直属国务院领导，总行设在北京。其主要任务是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济的发展服务。作为我国唯一的农业政策性银行，中国农业发展银行的主要任务是向国有粮食收购部门及粮油加工、仓储企业提供贷款，而向广大农村地区提供综合金融服务并不是中国农业发展银行的主导业务。

成立于1951年的中国农业银行是我国原四大国有商业银行之一，也位列世界500强企业之中。中国农业银行于2005年由国有独资商业银行整体改制为股份制商业银行，更名为“中国农业银行股份有限公司”，并于2010年完成沪、港两地的境内外上市。中国农业银行2010年年底的总资产达到10.34万亿元，占全国银行金融业资产总额的11.3%；各项存款达8.99万亿元，各项贷款余额4.96万亿元，存贷比为55.77%；资本充足率为11.59%，核心资本充足率为9.75%；目前总市值排名位居全球上市银行的第五位。

中国农业银行的网点遍布我国城乡地区，其2.6万个营业网点的数量仅次于中国邮政储蓄银行。自2006年起，中国农业银行逐步从农村地区退出转而投向具有较高收益的非农项目，其业务领域已由最初的农业信贷、结算业务，发展为品种齐全、本外币结合、国际和国内通行的各类金融业务。在当前的农村金融市场中，中国农业银行通常仅与属地的大、中型企业保持信贷关系，而其在县域、乡镇设立的网点主要是为了吸收存款。

由中国邮政集团全额出资于2007年3月组建了中国邮政储蓄银行有限责任公司，注册资本为200亿元人民币。中国邮政储蓄银行有限责任公司承继原国家邮政局、中国邮政集团公司经营的邮政储蓄、结算以及由此而形成的资产和负债，并继续从事原经营范围和业务许可文件批复或核准的各项金融服务业务。中国邮政储蓄银行有限责任公司又于2012年1月21日完成股改，登记注册为中国邮政储蓄银行股份有限公司。截至2012年10月底，中国邮政储蓄银行拥有营业网点3.9万多个，服务触角遍及广袤的城市和乡镇；拥有本外币账户数逾12亿户，客户总数近6亿，本外币存款余额超过4.5万亿元，居全国银行业第五位；资产总规模突破4.7万亿元，居全国银行业第六位。

其他各类新型农村金融机构包括：农村商业银行、农村信用合作社、农村合作银行、村镇银行、农村资金互助社和农村小额贷款公司。中国人民银行要求这六类机构应以服务“三农”经济和城镇化建设为目的，依法开展业务经营，在不断完善内控机制和风险控制水平的基础上，坚持商业化可持续发展，努力为“三农”经济和城镇化建设提供低成本、便捷、实惠的金融服务。

其中就农村商业银行而言，目前北京、广州和上海等地的多家农村商业银行均已提出了上市计划；张家港、吴江、常熟和江阴等地农村商业银行的IPO申请已获得中国银行业监督管理委员会批准，排队等待进入中国证券监督管理委员会的审核程序。据中国银行业监督管理委员会相关人士透露，符合上市管理办法规定的核心要求，即700亿元资产规模的农村商业银行已达十余家，包括北京、上海、天津、重庆、成都、武汉、深圳、东莞和顺德等地农村商业银行。

需要特别指出的是，依据有关法律、法规规定，小额贷款公司不能吸收社会公众存款，只能通过吸收股东资本来积聚资金。村镇银行在吸收存款时必须按照中国人民银行存款准备金的规定及时缴纳存款准备金。农村资金互助社则是按照中国银行业监督管理委员会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点组建的合作性金融组织，主要是为入股的社员提供金融服务；农村资金互助社在吸收存款后不必向中国人民银行缴纳存款准备金。

以上各类农村金融机构中，中国农业银行和农村商业银行均属于商业银行的经营管理范畴，我们已经在第一章“商业银行的管理与融资服务”中进行了系统介绍；“邮政储蓄银行的管理与融资服务”已单列在第十三章进行系统介绍，这里不再重复。而其他各类新型农村金融机构中的农村信用社、农村合作银行是绝对主力，数量规模众多，村镇银行是近些年在新型农村金融机构中异军突起的生力军，因此本章将主要介绍这三类金融机构。

三、农村信用社的职能和发展现状

（一）农村信用社概述

1.农村信用社的概念

农村信用社的全称为农村信用合作社，是经中国银行业监督管理委员会和中国人民银行批准设立，由社员入股组成并实行民主管理的农村合作金融机构，主要职能是为社员提供贷款等金融服务。农村信用社属于银行类金融机构，以吸收存款为主要负债业务，以发放贷款为主要资产业务，在负债和资产业务的基础上，也从事一些转账结算为主的中间业务。农村信用社是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用合作社的债务承担责任，依法享有民事权利，其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护。

农村信用合作社设立的初衷是以合作制的形式为农户提供金融服务，国家也将其定位为服务“三农”的金融机构。为了进一步整合农村信用社资源，借2005年中国银行业监督管理委员会提出流程银行改造的契机，全国多家省、自治区、直辖市的农村信用社由其省（区、市）信用联社牵头进行了流程银行改造，试图将其打造成具有自身特色的信贷工厂模式。

应该说，农村信用合作社是农村金融的主力军，是支撑农村经济、连接农民生产或经营的金融中枢。长期以来，农村信用社始终坚持为“三农”服务的宗旨，在促进全国农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面做出了突出贡献。实践证明，农村信用合作社在完善农村金融体系、服务“三农”经济中发挥了不可低估的作用，成为支持县镇区域经济发展的主导金融力量。

2.农村信用社的组建条件和股权设置

农村信用合作社的组建应具备下列条件：符合规定的章程，社员一般不少于500个，注册资本金不少于100万元人民币，有具备任职资格的管理人员和业务操作人员，有符合要求的营业场所、安全防范措施和办理业务所必需的设施。农村信用社股权设置的比例要求一般如表8-1所示。

表8-1 农村信用社的股权比例限定

续表

3.农村信用社的特点

作为银行类金融机构，农村信用社有其自身的特点，具体表现在以下三方面。

第一，农村信用社是金融合作组织，成立的初衷是以满足社员的融资需求为基本目标；而其他商业银行的经营都是以营利为目的。

第二，农村信用社的主要市场在农村，它的营业网点遍布农村及乡镇；而其他商业银行大都退出或者逐渐退出农村市场，在农村的营业网点布局越来越少。如中国农业银行以前在农村的县域及各个乡镇均设有营业网点，而目前只在县城或个别乡镇设有营业网点。

第三，农村信用社的经营管理方法与其他商业银行不同，即各商业银行一般是由总行直线职能管理，并分级授权管控各级分、支行和分理处；而农村信用社则是以各省（区、市）为单位，各省自行管理且接受属地中国银行业监督管理委员会的监管与领导。

4.农村信用社的职能

农村合作信用社最重要的职能，是把农民长期闲置、极度分散的资金集中起来；通过金融服务来支持农村的公共基础建设、企业经营（如乡镇企业、中小型农场和农村生产合作社等）和家庭生产经营活动，并适度融入城镇化进程的建设过程中。

鉴于中国农业散、小、弱的局面，农村合作信用社的存在理论上有利于集约化经营和产业整合。但是由于一方面农民收入低且信用额度缺失，另一方面农民也不愿承担风险用贷款来扩大经营规模和改进经营情况，因此农村合作社这些农村金融机构，更多意义上是作为存储、汇兑和结算机构而存在的，但其宗旨或职能就是服务“三农”经济。

（二）我国农村信用社的发展沿革

自新中国成立以来，我国农村信用合作社的发展大体可以划分为五个阶段。

第一阶段（1951—1959年）：1951年5月中国人民银行总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。截至1957年年底，全国共有农村信用社88 368家。这一时期农村信用社的资本金由农民入股，管理干部则由社员选举；通过信贷活动为社员的生产和生活需求服务，基本保持了合作制的性质。

第二阶段（1959—1979年）：农村信用社曾先后下放给农村人民公社或生产大队直接管理，后来又交给“贫下中农”进行委员会式管理，农村信用社基本成为基层社队组织的金融工具。

第三阶段（1979—1996年）：国务院于1984年批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织；在中国农业银行领导监督下，独立自主开展存、贷款业务，并且相继设立了县级联社。这段时期的农村信用社实际变成了中国农业银行的“基层机构”，贷款大量投放城区或乡镇企业，农民失去了对信用社经营活动的监督权。

第四阶段（1996—2003年）：根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从1996年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，即中国农业银行不再对农村信用社进行领导管理。该决定中强调要按合作制框架重新规范农村信用社内涵，县级以上不再专设农村金融经营机构，要加强县级联社建设并由其负责管理农村信用社的业务。

第五阶段（2003年至今）：为了解决农村信用社改革中所遇到的各类问题，国务院在2003年6月27日下发了《深化农村信用社改革试点方案》。重申要以服务“三农”经济为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革。以浙江、江苏、江西、山东、山西、贵州、重庆和吉林8个省市作为试点，把农村信用社打造成由农户、农村工商企业和各类经济组织入股，为“三农”经济发展服务的社区性地方金融机构。力图使其发挥农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，改善农村经济结构，促进城乡经济协调发展，并不断提高农民生活水平。

2004年8月17日国务院发布了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，进一步明确了“要围绕不断改善金融服务质量、扩大支农效果这个首要目标，促进农村信用社加强内部控制力度，完善法人治理结构，改善经营管理机制，将农村信用社逐步办成具有自主经营、自我约束、自我发展和自担风险能力的社区性地方金融企业”。除了海南、西藏外，全国29个省市区均展开了新一轮、更深层次的改革。

（三）我国农村信用社的发展现状

农村信用社是我国农村最主要的信贷供给机构，是农村金融体系的核心部分。随着《深化农村信用社改革试点方案》和《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》等政策在全国范围的推广实施，农村信用社产权制度的改革取得可喜进展。截至2010年年底，以县市为单位统一的法人社已达到2 646家，从业人员达到550 859人。其具体表现如下。

第一，存贷款业务发展较快，支农信贷投放显著增加。2010年年底，全国农村信用社各项存、贷款余额分别为8.8万亿元和5.9万亿元，比2002年年底分别增长3.4倍和3.2倍。而农村信用社具体涉农贷款余额和农户贷款余额分别为3.87万亿元和2万亿元，比2007年年底分别增长77%和68%。具体情况如图8-1所示。

第二，资产质量明显改善，赢利能力大幅提升。农村信用社不良贷款余额和比例同时持续下降，按五级分类的不良贷款比例分析，从2006年年底的27.93%下降至2010年年底的4.2%。以2004年全国农村信用社实现转亏为盈为起点，2010年全年实现利润233亿元。相关情况如表8-2所示。

图8-1 农村信用社改革以来存贷款变化情况

表8-2 农村信用社的资产、负债及赢利情况单位：亿元

资料来源：《中国银行业监督管理委员会年报》（2010年）。

第三，各项扶持政策落实到位，农村信用社长期积累的沉重历史包袱逐步得到有效化解。截至2010年年底，中国人民银行采取专项票据和专项借款两种方式，共计对农村信用社安排资金支持1 718亿元。其中，财税部门减免营业税和所得税760亿元，拨付保值贴补利息88亿元等。共消化历年亏损挂账788亿元，降幅达到60%，共有1 713个县（市）已全额消化了历年亏损挂账。而中央安排用于农村信用社化解历史包袱的资金额度累积已超过了2 500亿元，农村信用社长期存在的系统性、区域性支付风险问题得到了有效控制。农村合作金融机构不良贷款情况如图8-2所示。

图8-2 农村合作金融机构不良贷款情况

四、农村合作银行的职能和发展现状

（一）农村合作银行概述

1.农村合作银行的概念

农村合作银行是由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股，在合作制的基础上，吸收股份制运作机制而组成的股份合作制社区性地方金融机构。股份合作制这种产权制度，既不是传统意义上的合作制，也不是现代意义上的股份制，而是合作制与股份制的有机结合体。与农村商业银行不同的是，农村合作银行是在遵循合作制原则基础上，吸收股份制的原则及做法而构建的一种新的银行组织形式。

2.农村合作银行的组建条件

农村合作银行主要以农村信用社和农村信用社县（市）联社为基础组建。设立农村合作银行应当具备下列条件：有符合《农村合作银行管理暂行规定》的章程；发起人不少于1 000人；注册资本不低于2 000万元人民币，核心资本充足率达到4%；不良贷款比率低于15%；有具备相应专业知识和业务工作经验的高级管理人员；有健全的组织机构和管理制度；有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；中国银行业监督管理委员会规定的其他条件。

（二）农村合作银行的职能及与农村商业银行的差别

农村合作银行是由辖区内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股组成的股份合作制社区性地方金融机构；其职能是在辖区内开展涉农贷款及其他金融业务，重点要面向入股农民，主要任务是为“三农”经济发展提供金融服务。农村合作银行应将一定比例的贷款用于发放农业、农民和农村经济贷款，具体比例由中国银行业监督管理委员会根据当地农村产业结构状况而确定。农村合作银行与农村商业银行的差别，具体如表8-3所示。

表8-3 农村合作银行与农村商业银行的差别

（三）农村合作银行的发展沿革

国务院于2003年8月印发了《关于深化农村信用社改革试点方案》，对于产权改革问题提供了四种可供选择的方案，即农村商业银行、农村合作银行、县级联社统一法人、维持原状。而农村信用社向农村合作银行的改制，为解决农村信用社普遍存在的产权不明晰、管理体制不顺、法人治理结构不完善、风险责任不落实等弊端提供了路径。

中国银行业监督管理委员会于2003年9月出台了《农村合作银行管理暂行规定》，为我国农村合作银行的发展提供了政策依据。2005年6月10日，全国第一家省级农村合作银行——天津农村合作银行正式挂牌成立，这是农村信用社产权制度和管理体制改革取得的重大成果之一。农村合作银行经营业务涵盖了储蓄、贷款、结算、融资、投资服务及国际业务等银行主要业务，由于其在农村占有绝对的人缘和地缘优势，在经济较发达地区发展迅猛，且逐步逼近二、三线甚至一线城市边缘市场。

（四）农村合作银行的发展现状

我国农村合作银行各项组建工作进展顺利，一般由区、县级农村合作银行向省、市级农村合作银行投资入股；建立了自下而上的纵向型的农村合作银行组织体系，并均拥有独立的经营自主权。已开业的农村合作银行总体运行良好，并且随着改革的不断深化及其自身的发展壮大，农村合作银行正在显示出越来越大的活力，成为农村金融体系中的重要组成部分和支持县乡（含镇）区域经济发展的一支重要力量。

截至2010年年底，全国农村合作银行资产总额和所有者权益分别达到15 002亿元和1 115亿元，同比增长了17.29%和31.02%，均呈现了快速的增长态势。随着农村合作银行逐步实施贷款五级分类管控，借助国家扶持政策和地方政府的配套措施；通过债务重组等途径，不断强化资产和负债业务的管理，其经营业绩已逐步提高。2010年农村合作银行实现税后利润179亿元，同比增长了32.59%，接近银行业平均34.51%的净利润增速。相关情况如表8-4所示。

表8-4 农村合作银行的资产、负债及赢利情况 单位：亿元

数据来源：《中国银行业监督管理委员会年报》（2010年）。

五、村镇银行的职能和发展现状

（一）村镇银行概述

1.村镇银行的概念

根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。

村镇银行具有独立的法人资格，并且以安全性、流动性和效益性为经营原则，坚持自主经营、自担风险、自负盈亏和自我约束。应该说，村镇银行不属于政策性银行，其兼具合作银行与商业银行的特点，又不完全等同于现有的农村合作银行；在我国应当属于一种新型银行，是一种农村社区性的商业银行。

2.村镇银行的组建条件、股权设置和股东资格

（1）设立村镇银行应当具备的基本条件

有符合规定的章程；发起人或出资人应符合规定的条件，且发起人或出资人中应至少有一家银行业金融机构；在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币；注册资本为实收货币资本，且由发起人或出资人一次性缴足；有符合任职资格条件的董事和高级管理人员；有具备相应专业知识和从业经验的工作人员；有必需的组织机构和管理制度；有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。

（2）境内金融机构投资入股村镇银行应具备的基本条件

商业银行未并表和并表后的资本充足率均不低于8%，且主要审慎监管指标符合监管要求，其他金融机构的主要合规和审慎监管指标符合监管要求；财务状况良好且最近两个会计年度连续赢利；入股资金来源真实合法；公司治理良好，内部控制健全有效；中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。（注：境内金融机构出资设立或入股村镇银行须事先报经银行业监督管理机构及有关部门批准。）

（3）境内非金融机构企业法人投资入股村镇银行应具备的基本条件

在工商行政管理部门登记注册，具有法人资格；有良好的社会声誉、诚信记录和纳税记录；财务状况良好且入股前上一年度赢利；年终分配后，净资产达到全部资产的10%以上（合并会计报表口径）；入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；有较强的经营管理能力和资金实力；中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。（注：拟入股的企业法人属于原企业改制的，原企业经营业绩及经营年限可以延续作为新企业的经营业绩和经营年限计算。）

（4）境内自然人投资入股村镇银行应具备的基本条件

有完全民事行为能力；有良好的社会声誉和诚信记录；入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；中国银行业监督管理委员会规定的其他审慎性条件。

3.设立村镇银行必须经过的两个阶段

（1）筹建阶段（即筹建村镇银行）

申请人应提交的文件和材料包括：筹建申请书、可行性研究报告、筹建工作方案；筹建人员名单及简历，发起人或出资人的基本情况及除自然人以外的其他发起人或出资人最近两年经审计的会计报告；中国银行业监督管理委员会规定的其他材料。

村镇银行的筹建期最长为自批准之日起六个月，筹建期内达到开业条件的，申请人可提交开业申请。

（2）开业阶段（即村镇银行申请开业）

申请人应提交的文件和材料包括：开业申请书、筹建工作报告、章程草案；拟任职董事、高级管理人员的任职资格申请书，法定验资机构出具的验资证明；营业场所所有权或使用权的证明材料，公安、消防部门对营业场所出具的安全、消防设施合格证明；中国银行业监督管理委员会规定的其他材料。

4.村镇银行的特点

根据《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《规定》）和《村镇银行组建审批工作指引》（以下简称《指引》），村镇银行的特点可以概括为以下三点。

（1）设立门槛低

根据《规定》和《指引》的要求，在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。而设立农村商业银行注册资本也要在5 000万元人民币以上，设立全国性商业银行的注册资本要在10亿元人民币以上。

（2）地域性较强

村镇银行的设立就是为当地的“三农”经济的发展提供金融服务，这样使得村镇银行具有较强的地区适应性，即能够针对当地农村金融需求的特点开发设计金融产品，从而更好地满足当地农村金融需求。并且村镇银行不得发放异地贷款，这就有效解决了农村储蓄或资金源流向城市的寻利动机。

（3）具有独立的法人资格，组织形式和管理体制较灵活

由于村镇银行规模小，业务简单且机制灵活，所以其经营决策相对高效。这就使村镇银行更加容易调整自身金融产品的供给状况，使其能够更好地与当地的农村金融需求相匹配。

（二）村镇银行的职能及业务范围

根据《规定》及《指引》中的表述，我国村镇银行的设立主要是为了从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足，竞争不充分等问题。因此，村镇银行的市场定位应始终遵循服务“三农”的基本原则，并且不能偏离为当地农户、农业和农村经济发展服务的目标。从我国已设立村镇银行的发展状况来看，总体来说村镇银行还是能够从当地农村金融需求的现状出发，努力从服务“三农”的角度开发、设计出相应的信贷产品；有效地解决了一部分农户、农产品加工企业以及乡村发展的资金问题，为县乡区域经济的繁荣和城镇化进程赋予了生命力。

经中国银行业监督管理委员会或所在辖区城市银监局批准，村镇银行可经营下列业务：吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算，办理票据承兑与贴现，从事同业拆借，从事银行卡业务，代理发行，代理兑付，承销政府债券，代理收付款项及代理保险业务，以及经银行业监督管理机构批准的其他业务。

（三）我国村镇银行的发展过程

村镇银行兴起的背景是基于农村金融改革的思考，小额信贷是农村金融服务中最活跃且最为薄弱的环节，而近年来的农村金融改革目标之一就是要解决农村小额信贷的瓶颈问题。2006 年12 月20 日，中国银行业监督管理委员会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《准入意见》），借此推动设立以“村镇银行”为代表的新型涉农信贷服务机构，以有效解决社会主义新农村建设中的农村金融问题。2007 年1 月2 日，中国银行业监督管理委员会又出台了《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），并选取位于国内经济发展相对落后的中西部区域，如四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北六省区的农村地区进行试点工作。在这一政策的推动和鼓舞下，按照“低门槛、严监管”的原则，2007 年3 月1 日，全国首家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行正式开业。此后，各类资本纷纷涌向农村地区投资，开始设立村镇银行。

经国务院同意，2007年10月中国银行业监督管理委员会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的试点范围，将试点省份从现在的六个省区扩大到全国。根据中国银行业监督管理委员会的工作计划安排，近三年在全国要设立1 294家新型农村金融机构；从新型农村金融服务机构的发展现状及未来趋势来看，村镇银行是“后起之秀”，但必将会迎来万紫千红的美好春天。

（四）村镇银行的发展现状

1.地区分布及数量

截至2011年年底，全国242家银行业金融机构共发起设立786家新型农村金融机构。其中，村镇银行726家，小额贷款公司10家，农村资金互助社50家（已开业46家）。有473家分布在中西部地区，占比60.2%；313家分布在东部地区，占比39.8%。新型农村金融机构累计吸引各类资本369亿元，各项贷款余额达到1 316亿元。其中，小微企业贷款余额为620亿元，农户贷款余额为432亿元，两者合计占各项贷款余额的80%。而中西部贷款农户数占到全部贷款农户数的70%以上。

中国银行业监督管理委员会的数据中既包含村镇银行总行机构。又包含村镇银行开设的分支机构；截至2011年年底，共批准成立了634家村镇银行总行机构。其中，东部地区261家，中部地区190家，西部地区183家，其地区所占比例及主要省、自治区、直辖市的村镇银行数量，具体如图8-3和图8-4所示。

图8-3 分地区的村镇银行数量与构成比

图8-4 主要省、自治区、直辖区批准成立的村镇银行数量（截至2011年12月31日）

总之，由于发起行的所在地与村镇银行所在地的经济环境不同，因而各村镇银行的资本金额也有着较大的差别。当前成立的村镇银行在市场定位、战略构思、营销策略、制度建设、操作手段、发展速度等方面均有着明显差异，并形成多种模式共存的大格局。

2.村镇银行的机构类型

以村镇银行的公司制形式划分，有股份有限公司和有限责任公司两种形式，且股份有限公司形式居多。而以村镇银行的机构形式划分，有村镇银行区域总行和其区域内开立的支行两种形式。

设立支行的条件相对宽松，是在已经成立的村镇银行基础上，由村镇银行在该区域设立分支机构。这种方式对于受地域限制的村镇银行来说，是一种扩展地盘的便捷方式，也是基于发起行重新设立村镇银行的难度加大，而在原有村镇银行基础上扩展范围的一个明智选择。如2012年截至当年的8月，全年批准成立村镇银行机构258家，其中村镇银行支行为135家，占总数量的52%；分支机构的成立数量首次超过了村镇银行总行的成立数量。资料统计截至2012年8月，中国银行业监督管理委员会总计批准成立村镇银行机构1 095家，其中总行747家，分支行348家，分支行占总数量的32%。

3.村镇银行的治理结构

村镇银行的组织机构及其职责应该按照《中华人民共和国公司法》的相关规定执行，并在其章程中明确，即根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点设置简洁、灵活的组织机构。《村镇银行暂行规定》中对董事会、行长、独立董事、各专业委员会等的设立没有严格的规定，这就为村镇银行治理结构的创新与多样化提供了空间；可以采用传统的董事会领导下的行长负责制，也可以采用更扁平化的管理模式，完全由其自身根据业务发展需要等来决定。

同时，村镇银行要建立适合自身业务特点和规模的薪酬分配制度、正向激励约束机制，培育与当地农村经济发展相适应的企业文化。这一方面涉及村镇银行内部的团队建设问题，并对村镇银行与农村地区的融合机理与契合机制提出了外在要求。

4.我国村镇银行发展过程中面临着诸多困难和制约瓶颈

（1）贷款风险较难控制

第一，村镇银行主要向当地农民和小微企业发放贷款，他们都处在社会的基层；农户的生活水平与自然条件密切相关，而农业又在很大程度上受自然灾害的影响，因此存在着很大的不确定性。第二，农业的供需市场信息并不均衡，因而隐含着波动的潜在风险；尤其现阶段对村镇银行的认识模糊，从而可能导致道德风险。第三，虽然借款人有抵、质押物可予以贷款，但是他们一旦发生违约行为，抵、质押物在农村地区的变现能力较差，这种或有风险难以把控。

（2）存款来源较难把控

由于我国绝大部分农村地区都比较落后或经济欠发达，因而居民和小微企业存量的闲置资金有限；加之他们已习惯将资金存入较熟悉的农村信用社等金融机构，村镇银行要付出更多的努力才能增强负债业务的能力。

（3）外部环境较难改善

当前的县乡（镇）区域经济正在迅速发展，基层地方政府对融资有着强烈的需求，而村镇银行的经营规模较小，在金融供给能力方面难能有大作为。由于不能满足基层政府的融资需求，也就不会得益其关注村镇银行的经营与发展，更难受益于相关的扶持与优惠政策，致使供需双方不能建立互惠、互利的依存关系，最终可能失去外部环境的有效支撑。

（4）金融监管的相对弱化

由于村镇银行的特殊性，使得监管部门对其监管执行力和深度与对其他商业银行可能会有所差异。为了呵护或保持村镇银行的稚嫩生机与活力，即不能管得过死、又不能罩得过宽，因而金融监管的执行力度有时很难拿捏精准。