3.监管金融监管者理论

（1）政府失灵使监管金融监管者变得非常必要

传统的监管经济学理论基础是“公共利益论”，认为监管是政府对公共利益的维护，通过监管纠正某些社会个体与社会组织的不良行为，是对不公平、不公正、无效率做法的一种回应。全球很多金融监管当局标榜自己是投资者利益的保护神。但20世纪70年代以后，这种观点受到人们的质疑，代表性人物斯蒂格勒在其代表作《经济监管理论》中提出：“作为一种规律，监管者容易被所监管的行业所俘获，监管的设计和动作基本上围绕被监管行业的利益而展开。”斯蒂格勒提出的“监管俘获理论”是与公共利益理论相反的另一种监管理论。该理论强调在金融监管过程中，实力较大的金融机构将会“俘获”监管者，诱导监管人员从金融机构的利益出发进行监管，从而产生所谓的“政府失灵”。被“俘获”的金融监管者能够给被监管对象带来“作为”收益和“不作为”收益，前者指监管者给予被监管者直接的货币补贴、市场准入、产品定价能力等；后者指监管者有意放松监管给相关金融机构带来便利和收益。米勒等人的实证研究结果表明美国证券交易委员会（SEC）和日本大藏省（MOF）这两个金融监管机构，都不同程度地被金融机构“俘获”。

基于此，经济学家在探索市场失灵（这是政府干预的借口）和政府失灵（这意味着政府监管并不必然能够解决市场失灵问题）同时存在的机制方面进行了大量的研究。研究表明，政府失灵使监管金融监管者变得非常必要。

（2）监管金融监管者需要建立科学的机制

由于金融监管者拥有的资源与权力呈上升趋势，对其进行监管需要建立科学的机制，要求既能够避免监管者的“掠夺之手”，又能够提高整个社会的福利。

①引进外部监管机制。让传媒、社团以及银行利益相关者有权参与、监督金融监管政策法规的决策，以及具体金融监管中的各项事务，保证其运作的程序化和透明化。同时，赋予传媒、社团对金融机构的监督权利。财经媒体和市场参与者对金融机构的监督、监管往往比金融监管机构的行政监管更重要、更直接，它们在问题刚发生或正在发生时就可发挥作用，而金融监管机构的行政监管往往存在时滞。因此在某种意义上，传媒、社团等外部力量与金融监管当局“共享”监管权，可以克服金融监管当局的外部性、寻租、道德风险等问题。

②实行监管人员资格限制制度。为克服监管当局工作人员，利用职位便利，与金融机构达成某种默契，以便退职或被辞退后在受监管者处谋得好的职位与丰厚的薪金，应实行金融监管人员资格限制制度。如在离开监管职位的相当时间内不得在受监管者处谋求任何职位与薪金，否则，应处以吊销金融从业资格等惩处。

10.2.3 金融监管的内容

按被监管对象进行分类，可将金融机构大体分为三类：商业银行、证券与保险，对于不同类型的金融机构，金融监管的内容不相一致，分别阐述如下。

1.商业银行监管

各国对商业银行的监管，通常采用的方式有两类：现场检查与非现场检查。现场检查是一种专人实地检查，能够较方便地发现问题，具有直观性、及时性、灵活性与深入性等优点。非现场检查是对报表、数据、资料的整理与分析，以此来确定商业银行经营状况、风险程度，具有预警性、全面性、连续性、指导性的特点。

（1）市场准入监管

审批制是现代商业银行市场准入的通行制度。世界各国对发放商业银行执照都作出了明确规定。如美国，管理国民银行注册和颁发执照的机构是货币监理署（OCC），要求国民银行最低注册资本金为100万美元；我国商业银行的执照由中国银监会发放，要求设立全国性商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币，设立城市商业银行的注册资本最低限额为1亿元人民币。严格控制银行的注册审批，进而限制新银行的成立，可以避免银行间过度竞争。

（2）资本充足率监管

加强资本充足率监管是全球金融监管当局达成的共识。1998年通过的《巴塞尔协议》首次提出了统一的资本充足率标准及计算方法。商业银行资本通常被分成核心资本与附属资本，前者由股本、公开储备（盈余公积）等组成，后者包括未公开储备（未分配利润）、重估储备（资本公积）、普通准备金、长期次级债务等。核心资本、附属资本之和与银行风险资产的比为资本充足率。巴塞尔委员会将总资本充足率的最低标准定为8%，核心资本充足率不得低于4%，附属资本不得超过核心资本的100%。2004年，《巴塞尔新资本协议》对原协议又进行了修改，完善了资本充足率监管的新框架。

（3）流动性监管

商业银行流动性是指银行能够及时满足各种资金需要和收回资金的能力。流动性是商业银行监管的一个重要方面。美国银行监管当局评估商业银行流动性时一般考虑五个因素：存款结构及稳定性，对利率敏感性资金的依赖程度及借入资金的频率和数量，负债结构，资产变现能力，融资能力。我国《商业银行法》对商业银行流动性监管也有详尽规定，包括流动性资产负债比例、备付金比例、拆借资金比例、存贷款比例等指标。

（4）信贷风险监管

信贷风险往往是造成商业银行经营困难的最重要原因。巴塞尔委员会制定的《有效银行监管的核心原则》对信贷风险管理作出了相关规定，特别强调了贷款风险分类、限制资产集中和关联贷款、计提呆账准备金等。贷款风险分类又称贷款五级分类管理，美国、中国等都先后采用了该方法。贷款五级分类法把银行贷款分成正常、关注、次级、可疑和损失五类，后三类称为不良贷款。根据风险分类结果，商业银行应计提相应比例的呆账准备金，包括普通准备金和专项准备金。限制商业银行的信贷集中度，是基于分散风险的需要。美国明确规定，对单个借款人的贷款最高限额，一般不超过银行资本的15%，如果有流动性强的足额抵押品作担保，这一指标可放宽至25%。我国对贷款集中度的监管体现在两个方面：对单一客户的贷款比例，对十家客户的最大贷款比例；前者规定不超过银行资本总额的10%，后者规定不超过银行资本总额的50%。

（5）监管评级体系

评估、评级被监管商业银行的经营与运行状况，能够比较准确地发现问题银行，并科学地预测银行倒闭的可能性。美国建立的“联邦监理机构内部统一银行评级体系”（简称“骆驼评级系统”），是美国三大联邦监管部门（美国联邦储备署、美国货币监理署、联邦储蓄保险公司）共同使用的标准评估体系。该评级体系从六个方面评估银行的经营状况：资本状况（capital adequacy），资产质量（asset quality），管理水平（management），收益状况（earnings），流动性（liquidity），对市场风险的敏感性（sensitivity to market risk）。根据评估的综合得分情况分为五个等级。

2006年初，中国银监会发布了《商业银行监管评级内部指引（试行）》，开始对商业银行进行监管评级。《商业银行监管评级内部指引（试行）》确定了具有中国特色的“CAMELS+”监管评级体系，即对商业银行的资本充足、资产质量、管理、盈利、流动性和市场风险状况六个单项要素进行评级，加权汇总得出综合评级，而后再依据其他要素的性质和对银行风险的影响程度，对综合评级结果作出更加细微的正向或负向调整，其结果将作为监管机构实施分类监管和依法采取监管措施的基本依据。商业银行监管综合评级结果共分为六级。对于评级结果为五级和六级的高风险商业银行，中国银监会将给予持续的监管关注，限制其高风险的经营行为，要求其改善经营状况，必要时可采取更换高级管理人员、安排重组或实施接管，甚至予以关闭等监管措施。

（6）存款保险制度

存款保险制度是指在银行类金融机构面临支付危机或濒临破产时，专门存款保险机构对受保护存款账户的本息给予全部或部分保障的制度。存款保险制度能够保护存款者利益，维护金融业的稳定，是银行监管的重要工具，最早出现于美国。美国的联邦储备银行要求其所有成员都必须参加联邦存款保险，大多数州也要求州立银行参加联邦存款保险。联邦存款保险公司一身二任，既是保险公司，又是金融监管机构，将监管职能与业务职能紧密结合，以检查投保银行安全状况的方式，监管美国几乎所有银行。存款保险制度的组织形式可以多种多样，一些国家是官办的，一些国家是银行同业公会办的，还有政府与银行公会合办的。另有一些国家并无形式上的存款保险机构，但一旦商业银行出现危机，政府通过中央银行、财政部等机构干预以保护存款人利益，这可以看作是一种隐性的存款保险制度。我国长期以来实施的就是以“国家担保”为主的隐性存款保险制度。2004年以来，由中国人民银行牵头的《存款保险条例》的制定标志着我国真正的存款保险制度建设正式启动。

（7）危机银行救助与关闭

银行监管机构一旦发现某家银行问题突出即将陷入危机状态，为防止其风险外溢并产生严重的负外部性，必须当即采取措施救助或关闭。通常监管局能够采取的危机救助方法有：由中央银行提供低利率或无息贷款维持其流动性；督请存款保险机构提供紧急资金；安排一个或更多的大银行提供支援。在美国，对濒临倒闭的问题银行，一般由联邦存款保险公司通过接管、赔付存款人、安排银行合并、选择中介银行介入及财务援助等措施，减缓银行危机，保护存款人的利益。对危机救助成本太高的银行，监管当局可安排将其关闭，清理其资产和负债。中国监管当局对于危机银行救助与关闭的问题高度关注，一系列相关法规及政策不断出台。

2.证券监管

证券市场内在的投机性和高风险特征，使得证券市场自身不能自发实现高效、平衡、有序运行，因而特别需要加强监管。证券市场监管应坚持“公开、公平、公正”的“三公”原则、松紧适度原则和保护投资者特别是中小投资者利益的原则。与银行监管明显不同的一点是，证券监管中市场参与者的自律作用较为显著。证券监管的内容主要包括证券发行与上市监管、证券交易监管、证券经营机构监管等。

（1）证券发行与上市监管

证券发行与上市监管是指证券监管部门对证券发行上市的审查、核准和监控。世界各国对证券发行上市审核的方式有两种：注册制和核准制。

①注册制。又称申报制，其特点是证券监管部门不对发行人能否发行股票进行价值判断，其权力仅限于要求发行人提供的申请资料中不包含任何不真实的陈述，投资者自行对发行人及所发证券作出判断。注册制是一种理想化的证券监管制度，其依据是“太阳是最好的消毒剂，电灯光是最有效的警察”。注册制对公开的市场信息及投资者的素质要求较高，代表国家有美国、英国、日本、加拿大等发达国家。

②核准制。即所谓的实质管理原则，是指证券发行者不仅必须满足信息公开的条件，而且还必须符合法律规定的实质条件，通过证券监管部门的实质审查并得到核准后方能发行证券。证券监管部门有权否决不符合条件的发行申请。核准制使证券监管部门拥有较大的权力，同时也使其承担着较重的社会责任。核准制常见于证券市场发展时间不长、投资者素质不高的国家和地区。目前，我国在证券发行上采用的就是核准制，由中国证监会代表国家出面保护投资者利益。2004年2月1日，我国开始实施证券发行上市保荐制度。保荐制度的实施，旨在通过明确保荐机构和保荐代表人的责任，建立市场力量对证券发行上市进行约束的机制。

（2）证券交易监管

证券交易环节容易出现内幕交易、操纵市场、虚假陈述等损害投资者利益的行为，这些行为是证券监管的重点。

①禁止内幕交易。内幕交易又称知情者交易或内线交易，是对投资者平等知情权的侵害，各国都将其列入禁止规定。根据内幕交易行为的违法程度不同，相关人员须承担民事赔偿责任、行政责任和刑事责任等法律责任。

②禁止操纵市场。操纵市场行为指某一或若干利益主体，背离自由供求关系而有意识地抬高、压低或平抑证券价格，影响或诱使其他交易者，从而加大其他交易者的风险。操纵市场行为的表现形式有：对冲、连续交易、联合操作、散布谣言等。禁止操纵市场行为与一般反垄断法的立法原理相吻合。操纵市场的行为人须承担民事赔偿责任、行政责任甚至刑事责任。

③禁止虚假陈述。虚假陈述是对信息披露这一基本证券法律制度和公开理念的背离。虚假陈述的行为人须承担相应责任。证券监管的一个核心内容是对信息的监管，即实施持续性的信息披露管理，关键目标是解决证券市场的信息不对称。主要形式有：股票发行和上市公告书，上市后的定期报告和临时报告制度。

（3）证券经营机构监管

证券经营机构，包括证券公司、投资银行等专营证券业务的机构和信托投资公司等兼营证券业务的机构，是证券发行、交易市场的重要主体。各国对证券商的设立与运作都有相应的监管举措。

①证券商的设立监管。设立一家证券经营机构，应满足监管部门提出的条件，并按规定的程序办理。证券商的设立条件，各国有不同的规定，主要包含对注册资本、专业人才、盈利能力等方面的要求。证券商的设立体制分为注册制（登记制）和许可制（审批制）两种。注册制的代表国家有美国、英国等，许可制的代表国家有日本、中国等。证券商的设立条件，既是注册制下进行登记的依据，也是特许制下证券监管部门进行审批的标准。

②证券商的运作监管。对证券商的运作监管主要集中在对证券商的财务责任和经营行为的监管方面。前者包括最低资本限制、负债比率等流动性标准，以及买卖损害准备金、收益准备金、证券交易责任准备金等多项准备金的提取等；后者包括证券商兼业禁止、从业人员竞业禁止等禁止行为的监管，证券商从业人员资格管理，证券商定期报告制度的监管，证券商信息披露的监管等。

③证券商的变更与终止监管。在注册制下，证券商的变更、终止程序简便；在许可制下，证券商的变更、终止同样需要经过监管部门的审批。

3.保险监管

（1）市场准入和退出监管

市场准入和退出的监管，是对保险组织（保险人）的监管，包括对保险人设立、整顿、接管、终止等方面的监管。保险组织的设立，必须具备比一般工商企业的设立更为严格的条件，这是各国保险法的普遍要求。保险公司的整顿，是指保险监管部门对经营不善或存在其他问题的保险公司，通过整顿措施促其改善经营状况，预防公司破产所进行的一系列行为。接管是比整顿更为严格、彻底的监管措施，其目的是对被接管的保险公司采取必要措施，以保护被保险人的利益，恢复保险公司的正常经营。保险组织的终止分为保险机构的解散、撤销和破产三种形式。

（2）保险经营的监管

保险监管机构必须规定保险人的经营种类和范围。实际上这包括两方面的内容：禁止兼业问题和禁止兼营问题。兼业问题指可否同时经营保险业务和其他业务，绝大多数国家均通过立法确立商业保险专营原则，保险企业不得经营非保险业务。兼营问题指保险人可否同时经营财产保险和人身保险业务，一般各国保险经营都遵循“产寿险分业经营”的原则，即同一保险人一般不得同时经营财产保险和人身保险业务。与此同步，在监管上也确立了“产寿险分业监管”制度。保险监管部门还应禁止保险人的恶性竞争行为。

（3）保险偿付能力的监管

保险公司的偿付能力，是指保险公司以其实际资产偿付其负债的能力。各国都把偿付能力监管作为现代保险监管的核心内容。

资本充足率监管是保险公司偿付能力监管的重要手段。对资本的要求一般有两种：一种是规定保险公司的最低资本限额，又称静态资本管理，这是传统的资本管理方式；另一种是风险资本管理，即按照保险公司经营管理中的实际风险，要求保险公司保持与其所承担的风险相一致的认可资产，又称动态资本管理，是一种新的资本管理模式。

（4）保险中介人的监管

对保险中介人的监管，是指对保险代理人、保险经纪人和保险公估人的监管。保险代理人是根据保险人的委托，代为办理保险业务的单位或个人。我国2001年的《保险代理机构管理规定》将保险代理机构的组织形式分为合伙企业、有限责任公司和股份有限公司三种。保险经纪人是投保人的代理人，包括直接保险经纪和再保险经纪。保险经纪人在性质上具有居间、代理、咨询的性质。保险公估人在保险市场中基于第三者的地位，接受保险当事人委托，专门从事保险标的的评估、勘验、鉴定、估损、理算等业务。我国保险公估人限于单位。保险监管机构依法审核保险代理人、保险经纪人、保险公估人的设立申请，并进行相关的执业管理。

10.3 金融监管体制

10.3.1 金融监管体制概述

1.金融监管体制的概念

金融监管体制是指一国对金融机构和金融市场实施监督管理的一整套机构及组织结构的总和。从广义上讲，金融监管体制包括监管目标、监管范围、监管理念、监管方式、监管主体的确立、监管权限的划分等。从狭义上讲，则主要指监管主体的确立及其权限划分。

金融监管体制与一国的政治、社会经济制度、文化等密切相关。世界上并没有所谓最优的监管体制，一国选择何种金融监管体制，主要取决于该国国情。适应金融业发展需要的金融监管体制，是一国金融业稳定发展的重要保障，有利于规范金融市场秩序、控制金融风险并防范金融危机。

从各国的监管实践来看，金融监管体制一般可分为一元多头式、二元多头式、集中单一式三种，也可分为多头监管体制与单一监管体制两类，见表10-1。

表10-1 世界各主要国家的金融监管体制

2.一元多头式金融监管体制

也称单元多头式或集权多头式，指全国的金融监管权集中于中央，地方没有独立的权力，在中央一级由两家或两家以上监管机构共同负责的一种监管体制。一元多头式金融监管体制以法国、日本（1998年以前）为代表。

3.二元多头式金融监管体制

也称双元多头式、双线多头式或分权多头式，指中央和地方都对金融机构或金融业务拥有监管权，且不同的金融机构或金融业务由不同的监管机关实施监管。二元多头式金融监管体制以美国、加拿大等联邦制国家为代表。

4.集中单一式金融监管体制

也称集权式或一元集中式，指由中央的一家监管机构集中行使金融监管权。代表性国家有英国（1997年后）、日本（1998年后）。

10.3.2 发达国家的金融监管体制

1.美国的金融监管体制

（1）早期的金融监管体制

最早的金融监管制度产生于美国。以1864年国民银行制度的确立为标志，美国建立了财政部货币总监局，设立了存款准备金制度，结束了以州为单位的单线监管状态，开始了联邦和州的二元监管历史。1913年威尔逊总统签署《联邦储备银行法》，建立了联邦储备体系，终结了美国没有中央银行、货币供应混乱的历史，成为世界近代金融监管工作的开端。1929-1933年的经济危机，催生了美国《1933年银行法》。该法的基调是禁止金融业混业经营，在银行业和证券业之间设立一道防火墙，使得美国的金融业进入了分业经营时期。相应地，金融监管也采取了多头分业监管的体制。20世纪70年代末，美国开始进行金融监管改革，一度放松了金融管制。1991年底，美国国会通过《1991年联邦存款保险公司改进法》，据此强化了金融监管。

（2）现行金融监管体制及其改革与发展

1999年美国通过的《金融服务现代化法案》确立了金融控股公司的伞形监管架构，但未改变美国金融业多边监管的状况。美国金融监管机构最大的特点是“双线多头”，“双线”是指联邦政府和州政府两条线，“多头”是指有多个履行金融监管职能的机构，这种分散制约型的监管体系虽然有利于防止金融监管权力过于集中，使金融机构根据自身特点选择监管机构，但也导致监管机构交叉重叠、金融法规不统一，存在监管真空、监管套利等缺陷，这些问题在2007年次贷危机中更是集中暴露。面对次贷危机中暴露出的风险管理的制度性缺陷，2008年3月美国财政部公布的《现代金融监管架构改革蓝图》的一个重要特点是扩展了美联储的监管职责，组建超级监管机构，赋予美联储综合、跨业协调监管的权限，特别强调了赋予美联储处理金融系统稳定问题的权力。2009年美国财政部长盖特纳认为将规则制定和执行分开，才是解决监管不力的良方，美国监管改革的核心目标应该是令金融系统足够强大，不轻易受金融公司错误的影响，从而在允许大型公司倒闭的同时不带来过大的连带损失。2010年3月16日美国参议院银行委员会公布金融监管体系改革法案，内容包括建议对场外交易的衍生品进行结算，并要求场外衍生品遵守场内交易规定。该法案涉及掉期产品的部分将给予美国商品期货交易委员会（U.S.Commodity Futures Trading Commission）和美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission）监管场外交易市场的新权力。

2.英国的金融监管体制

（1）自律及多头监管时期（1979-1997年）

英国传统上是自律监管的国家，1979年之前并无正式的金融监管体制，对银行及非银行金融机构没有法定的审批要求。1979年与1987年英国两次颁布银行法，赋予并完善了英格兰银行的监管权力。1997年英国金融监管局成立之前，英格兰银行与证券和投资委员会、个人投资局、贸易和工业部的保险董事会、房屋互助协会委员会等9家监管机构共同对金融活动进行监管，是一种集中的分业监管框架。

（2）金融监管局与金融监管权的高度集中（1997年以后）

1997年英国政府将英格兰银行等不同监管与自律机构的监管职能合并，成立了一个新的超级金融监管机构——金融监管局。2000年6月英国通过《金融服务和市场法》，从法律上确认了上述金融监管体制的改变。根据该法，英国金融监管局负责全英各种银行、投资基金管理机构、保险公司、证券与期货交易机构、住房信贷合作社等金融机构与金融活动的监管。英国金融监管局的设立，意味着金融监管职能与中央银行的分离，金融监管远离中央银行但更直接地服从于政府。1998年后，日本、韩国、澳大利亚、匈牙利、卢森堡等国也进行了类似的改革。

3.日本的金融监管体制

（1）传统的“护卫舰”式监管

传统的日本金融监管方式往往被形象地称为“护卫舰”式。“护卫舰”式金融监管实际上是政府以“航速最慢的舰船——效率最差的银行”为标准，决定各种监管措施。大藏省和日本银行长期共同行使金融监管权。1978年日本开始金融自由化改革，但直到1998年4月以前，日本的金融改革一直以渐进式为主，由政府主导，并且改革的内容主要集中在利率市场化以及放松金融管制方面。

（2）日本金融监管体制的改革

1998年4月1日生效的新《日本银行法》是日本金融改革重心转向监管体制的重要标志。1998年6月22日，日本成立了单一的金融监管机构——日本金融监督厅，原由大藏省行使的民间金融机构监督与检查、证券交易监督等职能移交给金融监督厅。2000年7月，日本又在原金融监督厅的基础上成立金融厅，2001年1月，进一步将金融厅升格为内阁府的外设局，全面负责金融监管工作。财务府（原大藏省）仅保留与金融厅一起对存款保险机构的协同监管权，以及参与金融机构破产处置和危机处理的制度性决策。日本银行作为日本的中央银行，根据《日本银行法》的规定，拥有对所有在日本开设账户、与日本银行存在交易的金融机构进行检查的权力。当然这种检查主要着眼于金融机构的流动性，目的是为了执行货币政策，同时还有义务向金融厅出示检查结果。

10.3.3 中国的金融监管体制

1.中国金融监管体制的演进

1984年，中国人民银行开始专司中央银行职能，自此我国有了真正意义上的金融监管。大体上讲，我国的金融监管体制可分为以下几个阶段。

（1）统一监管阶段（1984-1992年）

1984年，中国人民银行成为专职的中央银行。1986年1月7日，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，指出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营金融业务许可证和办理年检。这是我国第一部有关金融监管的行政法规。这一阶段，中国人民银行作为全能的金融监管机构，对金融业采取统一监管的模式。

（2）“一行两会”阶段（1992-2003年）

1992年10月，国务院决定将证券监管职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会），依法对全国证券市场进行统一监管。这是我国分业监管的起点。1998年11月18日，成立中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会），原由中国人民银行行使的保险监管权交由该会行使，我国分业金融监管体制进一步完善。在“一行两会”体制下，中国人民银行负责对全国的商业银行、信用社、信托公司、财务公司等实施监管。1998年，我国还对中国人民银行实施了取消省分行、设立大区分行的机构改革。

（3）“一行三会”阶段（2003年至今）

2003年3月，十届全国人大一次会议审议批准了国务院机构改革方案，授权成立中国银行业监督管理委员会（以下简称中国银监会），将原属于中国人民银行行使的银行监督职能剥离，交由中国银监会行使，中国人民银行专司货币政策职能。至此，由中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会组成的“一行三会”分业监管格局正式形成。

2.中国金融监管体制的组成

（1）中国人民银行

在现行的“一行三会”分业金融监管体制下，中国人民银行居于比较超脱的地位。一方面，中国人民银行作为中国的中央银行，是国务院的正式组成成员，比“三会”（国务院直属的部级事业单位）拥有更高的政治地位；另一方面，中国人民银行不再拥有对商业银行、信用社、信托等行业的直接监管权，直接从事银行、证券、保险等金融行业具体事务监管的权限有所下降。与过去相比，央行已经由通过机构设立审批、业务审批、任职资格审查和监管指导等直接调控方式，实施对金融业的宏观调控和防范化解系统性金融风险，转换为主要通过监测、监控、评估与研究等方式进行。央行职能最大的变化集中表现为强化了与制定和执行货币政策有关的职能。也正因为如此，在金融监管方面，目前的中国人民银行能够发挥不同于过去的重要作用，并被国务院赋予金融稳定、反洗钱、征信管理等和监管有关的重要职能。

首先是金融稳定职能。在中国银监会成立以后，国务院从金融运行和风险防范、金融监管协调等综合角度，进一步明确了中国人民银行负有维护金融稳定的重要职责。中国人民银行作为中央银行，具有维护金融稳定的便利性。

其次是反洗钱职能。近年来国际社会越来越重视反洗钱工作，有关国家和国际组织对中国积极参与反洗钱的国际合作和做好相关工作提出了很高要求。支付清算系统是资金流动的重要渠道，中央银行作为社会资金清算服务的最终提供者，能通过对大额资金流动的监测发现可疑资金的线索。因此，国家明确由中国人民银行组织协调全国的反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作，承担全社会反洗钱的资金监测职责。

最后是征信管理职能。按照国务院关于征信管理工作先从信贷征信起步的要求，国家安排中国人民银行管理全国的信贷征信业，进而推动社会信用体系建设。中国人民银行的征信管理主要有以下几个方面：一是开展企业和个人征信系统建设；二是征信法规建设；三是培育征信服务市场，并对其进行监督管理；四是开展征信宣传，促进公众信用意识和信用水平的提高；五是制定信用服务行业标准，推动信息共享，加快社会信用体系建设。根据要求，中国人民银行设立征信管理局。同时，中国人民银行还负有建设和管理全国征信数据库的责任。

（2）中国银监会

2003年4月28日，中国银监会正式成立。中国银监会在31个省、自治区、直辖市和深圳、厦门、大连、宁波、青岛5个计划单列市设立了36个银行监管局。

中国银监会承担着我国银行业监管的重要职责，如：依法制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则；监管银行业设立、运营的全过程；会同有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时有效地处置银行业突发事件；开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动；对已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的银行业金融机构实行接管或者促成机构重组；对有违法经营、经营管理不善等情形的银行业金融机构予以撤销；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作等。

（3）中国证监会

中国证监会统一监管全国的证券期货业，其重要职能有：建立统一的证券期货监管体系，按规定对证券期货监管机构实行垂直管理；加强对证券期货业的监管，强化对证券期货交易所、上市公司、证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券期货投资咨询机构和从事证券期货中介业务的其他机构的监管，提高信息披露质量；加强对证券期货市场金融风险的防范和化解工作；负责组织拟订有关证券市场的法律、法规草案，制订证券市场发展规划和年度计划，指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与证券市场有关的事项；对期货市场试点工作进行指导、规划和协调等。

（4）中国保监会

中国保监会统一监管全国的保险业，其重要职能有：审批保险公司及其分支机构、保险集团公司、保险控股公司的设立、合并、分立、变更、解散，参与、组织保险公司的破产、清算；审查、认定各类保险机构高级管理人员的任职资格，制定保险从业人员的基本资格标准；审批关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制保险的险种和新开发的人寿保险险种等的保险条款和保险费率，对其他保险险种的保险条款和保险费率实施备案管理；依法监管保险公司的偿付能力和市场行为，监管保险保证金，监管保险公司的资金运用；依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚；制定保险行业信息化标准，建立保险风险评价、预警和监控体系，跟踪分析、监测、预测保险市场运行状况。

本章小结

金融风险是金融市场和金融活动的内在属性。金融风险不同于普通意义上的风险，它具有属于其自身的特征，主要有客观性、可控性、潜藏性、扩散性。金融风险的表现形式多种多样，其中，较为常见的有信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险、结算风险及管理风险。鉴于金融风险会给经济主体带来损失，各经济单位应通过识别风险、衡量风险，并在此基础上有效控制风险，达到风险管理的目标。

金融风险防范、控制和化解，不仅需要经济主体内部的管理，外部的有效监管更是至关重要。金融市场的垄断与过度竞争，金融体系的高风险与强外部性，金融领域的信息不对称与投资者保护等金融市场失灵诱因的存在，使得政府的金融监管非常必要。金融监管内容分为商业银行监管、证券监管和保险监管三个方面。其中，商业银行监管涵括了市场准入监管、资本充足率监管、流动性监管、信贷风险监管、监管评级体系、存款保险制度、危机银行救助与关闭等主要内容；证券监管的内容主要包括证券发行与上市监管、证券交易监管、证券商监管等；保险监管主要包括市场准入和退出监管、保险经营的监管、保险偿付能力的监管、保险中介人的监管等。

金融监管体制是一国对金融机构和金融市场实施监督管理的一整套机构及组织结构的总和。从各国的监管实践来看，金融监管体制一般可分为一元多头式、二元多头式、集中单一式三种，也可分为多头监管体制与单一监管体制两类。大体上讲，我国的金融监管体制可分为三个重要阶段：统一监管阶段（1984-1992年）、“一行两会”阶段（1992-2003年）、“一行三会”阶段（2003年至今）。

复习思考题

1.金融风险的种类有哪些？

2.简述金融风险管理的过程。

3.如何理解金融监管的必要性？

4.试述金融监管的主要内容。

5.你觉得中国应该采取何种金融监管体制？

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