第二次世界大战爆发后，罗斯福总统采取了除宣战以外尽一切可能援助英法的政策。1940年6月法国败亡后，美国政府加快了重整军备的步伐，也更加认识到英国的继续抵抗对美国安全的重要意义。尽管国内的孤立主义势力依然具有相当大的政治影响力，但相信美国迟早将卷入战争的人越来越多。

在这一时期，美国军方制订的在参战情形下的军事联盟战略逐渐明朗，美国也拥有世界最强大的工业生产能力，但如何将这种能力转化为战斗力，既对盟国进行必要援助，又不至于严重影响自身的战时需要，这是一个亟待解决的紧迫问题。

1941年1月29日至3月29日，美英军方高级参谋人员在华盛顿秘密举行了确定“先欧后亚”战略的“ABC”会谈，表明美国在政治军事上已坚定地站在了英国一方。3月11日，美国参众两院通过的《租借法案》生效，授权总统可以向对美国国防至关重要的任何国家予以物资援助。这一度引起了美国自身需要与盟国需要之间相当大的混乱，原来着眼于西半球防御的军工生产难以满足对外援助的要求，而且相关部门缺乏来自政府最高层的政策指导，对未来的国家战略方针没有清晰的了解，这进一步加剧了因租借援助所引发的物资分配领域的混乱。例如魏德迈指出：“从一开始，马歇尔将军及其参谋部的每名成员事实上都认为，罗斯福总统将之置于军方管理之外的租借计划即使不会确实阻碍，也会妨碍美国全部的军事计划制订工作。”[96]

为此，4月18日陆军部负责物资采购的副部长罗伯特·帕特森（Robert P.Patterson）起草了一份备忘录给部长亨利·史汀生（Henry Stimson），建议应充分动员和利用国家的工业生产能力和人力资源，而且最高当局应对国家的战争政策给予明确的界定。他指出：

应在适当假定可能的敌人和盟友以及作战行动战场的基础上，尽快就取得胜利所需的生产努力作出决定。可以推定，我国及其盟国可用的军需品数量必须在一个足够的程度上超出敌国可用的军需品数量。建议成立一个联合委员会提出恰当的建议，成员包括陆军、海军、海事委员会和生产管理局的代表。无论如何，这个委员会需要一个有关陆军部所要求的最终军需品生产的决定，以便能够开始制订适当的计划。[97]

帕特森的备忘录经史汀生递交给了罗斯福总统，引起了白宫的重视。魏德迈认为：“完全可能，帕特森的备忘录促使总统下达了1941年7月的命令，随之产生了‘胜利’计划。”[98]

7月9日，在被其他事务耽搁近3个月之后，罗斯福致函海军部长弗兰克·诺克斯（Frank Knox）：

我希望，你或由你指派的合适代表，与陆军部长及其代表一道，立即着手研究打败我们潜在敌人所需的总的生产需求。我知道，这种报告将需要涉及适当假定我们可能的盟友和敌人，以及假定展开行动的战场。

我希望，你对在你看来需要在数量上足够超出我们潜在敌人所拥有的各类型军需物品和技术装备进行研究。通过你的报告，我们将能够确立一个军需生产目标，用以指导国家所需的工业生产能力。

我不是要求一份详细的报告，而是一份在范围广泛的情况下能够覆盖我们国防最关键的领域，接着能够由生产管理局将其转化为实际生产的报告。在我看来，我们现在需要了解我们计划的整体情况，即使在以后的日子里可以对其作出修改。[99]

第二天，诺克斯要求海军作战部长斯塔克指示海军战争计划局着手相关研究，并指出陆军部长史汀生已向陆军总参谋部战争计划局作出了同样的指示。[100]随后，海军作战部长斯塔克建议联合委员会命令联合计划委员会提交相关报告，并建议马歇尔与他一同任命专家小组以协助联合计划委员会的工作。[101]

然而，陆军总参谋部战争计划局局长李·杰罗（Lee S.Gerow）指出，仅仅简单地认为在军需物资的数量上超过敌人是不够的，“我们必须首先确定如何打败我们潜在敌人的战略构想，然后再决定实施战略作战行动所需的主要军事部门（空军、海军和陆军）……赢得战争是靠由训练有素的部队去加以执行的正确战略，而这些部队应进行充分且有效的装备”[102]。杰罗的这个观点得到了肯定，计划制订工作即按照这种思路进行。

之前在陆军总参谋部战争计划局主要负责陆军的物资需求和对主要参战国的战争能力进行评估研究的阿尔伯特·魏德迈少校，受命负责整个计划的基础部分和陆军部分。在回忆录中，他写道：“这不是一个特定个人或部门的成果。我碰巧成为负责基础工作的官员——设想国家的目标、大致的操作方案以及依据主要的军事部门估算所需的军事力量。”[103]

“胜利”计划一直处于秘密进行的状态之中，“国民对战争与和平问题的敏感意味着他（魏德迈）的工作迹象不允许被透露给媒体……他不得不对他的咨询和所要的资料进行遮掩，以掩盖他计划的最终目的”[104]。为完成所指派的任务，魏德迈拜访了数百位政治领袖、企业家和军方领导人。然而，他无法得到来自最高层的关于国家战略的政策指导，只能凭借自己的分析与理解。1983年他在接受采访时提道：“不必说，在仅是讨论这些问题（为战争进行准备）通常就会被解读为密谋战争的时期，没有几个为此受到打扰的华盛顿高官能够提供重要的指导。”[105]

罗斯福在大西洋与丘吉尔会晤并得到其私人顾问哈里·霍普金斯（Harry Hopkins）从苏联回来所作的汇报后，8月30日指示陆军部：

我认为，向俄国提供所有合乎情理的军火援助对美国的安全而言是十分重要的……显而易见，早期的援助必须主要来自已订的产品。我希望，贵部协同海军部到1941年9月10日时向我提交关于在美国、英国、俄国和其他受援国之间分配预期的美国军火产品的建议……我还希望，在一般假定美国及其盟友可用的军火储备量大大超过轴心国可用的军火数量从而确保打败后者的情况下，你们对取得胜利所需的重要领域的总体生产努力得出总的结论。[106]

这对魏德迈已基本完成的计划产生了很大的影响，必须加以修改调整。此时，美国军方对苏联的要求考虑得很少，“计划人员对苏联长时间坚持的能力表示悲观，对中国的援助则主要取决于美国是否必须在远东进行一场战争，这大概是一个由日本而不是美国行动决定的问题”[107]。与此同时，英美军方代表在伦敦商讨两国战时物资需要和对苏援助的问题，英方向美方提交了依据“ABC—1”计划制订的英国版的“胜利”计划。美方同意将其与苏联的需要一同纳入美国总的计划考虑之中。[108]

另一方面，在“胜利”计划的制订过程中，海军部直至8月30日总统作出上述指示之时，“似乎对8周前总统指示共同完成的艰巨复杂的计划没有给予任何积极的合作”。直到9月5日，海军部送交陆军部一份16页的关于海军方面预计需求的报告，但陆军总参谋部战争计划局局长杰罗认为：“报告的大部分内容没有对总统的指示作出回应。”在杰罗同海军战争计划局局长里士满·特纳（Richmond K.Turner）商谈之后，9月9日海军部重新送交了一份经修订的报告，但陆军方面对报告仍有一些不认同的地方，尤其是涉及如何使用陆军军需品的敏感问题。马歇尔致函斯塔克指出，虽然美国应援助盟国，但海军报告建议给予盟国广泛的援助会误导总统，从而严重影响美国军队自身的需要，而且“陆军的事情，海军应接受陆军的研究，就像我们接受海军关于需求的看法、承认海军在有关海军问题上是专家那样”[109]。

由于陆军和海军需要对报告的内容做最后的协调，又要遵照总统关于9月10日提交报告的指示，所以计划报告文本所注的日期是9月11日，但最终送交罗斯福的日期是9月25日。