第一次世界大战后，日本成为了英国海军的假想敌。1919年年初，英国海军确定了它的太平洋战略：如果对日本采取进攻姿态，远东舰队至少要强过日本海军50%，并需要大量的巡洋舰和驱逐舰为运输护航。如果采取防御姿态（最可能的情况），新加坡由于离日本较远，将成为主要基地；在这种情况下，香港要么沦陷，要么遭受长期围困。主力舰队从本土到达新加坡估计为38天，到达香港则再需10天。与此同时，在上海的舰队将撤至公海，力图袭扰日本的海上运输，潜艇和某些舰只留在香港伺机对附近的日军发动攻势，远东舰队大部在本土主力舰队到达之前将留守新加坡。[134]

尽管新加坡基地要满足战时需要仍需大量的建设投入，香港事实上毫无防御，但在德国再度崛起之前，海军部认为“一强标准”是能够应付远东局势的。因为欧洲另一海军大国法国，在1934年国防需要委员会的第1份报告中明确不把它当作敌国，还可能是未来的盟国。[135]

然而，1931—1932年的远东危机和1933年希特勒的上台使英国海军部意识到，如果要同时应对远东和欧洲危局，“一强标准”的海军力量是完全不够的。第一次世界大战期间，英国依靠“英日同盟”维护其在远东的利益，但现在日本不再是盟友，在远东有重要利益的另一海军强国美国则无法预料。内维尔·张伯伦在1934年指出：“到这个时候我们应该明白，美国不会向我们作出使用武力抵抗日本的任何行动承诺，除非夏威夷或火奴鲁鲁遭到攻击。它会给我们许多善意的保证，特别是如果我们承诺不惜一战，但要求它作出贡献的时候，它必然会以国会作为挡箭牌。”[136]

英国唯一可指望的主要盟国是法国，但“它也遭受经济危机的震动，无意参与西欧以外的行动”[137]；另外，英国三军参谋长存在不愿意同法国合作的倾向，“他们认为，同法国制订关于联合行动以对付德国的密切合作的军事计划，不论看来多么合乎道理，其重要性也比不上这种联合行动将会使我们陷入本想避免的那种局面的严重危险，即德国难以消释的疑忌和敌视态度”[138]。

因此，解决的途径要么是扩大海军规模，要么是通过外交手段化解潜在的敌人，使其即使不是朋友，也至少保持中立。现实中，英国政府采取2种手段并用的方针，即在军事上重整军备和在外交上实行绥靖政策，但最终的结果是两手皆运用乏力，未实现预期的目标。海军没有实现新“两强标准”，而奉行绥靖政策则导致自食其果。

海军提出新的“两强标准”，目的是为了同时应对欧洲和远东的危局。在1934年国防需要委员会的第1份报告中，确定帝国战略重点的次序是：远东、欧洲和印度。那时日本是近期的敌人，德国是最终潜在的敌人，意大利、法国和美国被排除在敌对国家之外。[139]但随着德国不断突破《凡尔赛条约》的限制，在几年内可能再一次成为可畏的军事大国，而意大利入侵了埃塞俄比亚。参谋长委员会一直反复强调不能树敌过多，应尽可能地减少潜在敌人的数量。

在国防需要委员会的第3份报告中就指出：“我们所采取的对外政策应避免我们在远东同日本、在西方同德国以及同这两者之间主要交通线上的任何大国同时发生可能的敌对情势，无论它是公开的还是隐晦的，这是我们国家和帝国安全的基本要求。”这个所谓的“这两者之间主要交通线上的任何大国”实际即指意大利。同时，该报告强调：“在长久的基础上同德国建立友好关系，从战略角度看同样是可取的，但相比同日本的情况目前呈现出甚至更大的困难。”[140]

然而，墨索里尼和希特勒沆瀣一气、狼狈为奸，共同干涉西班牙内战，1936年10月德意签订《柏林—罗马轴心协定》，英国决策者不得不对意大利的角色进行重新评估。

1937年2月11日，帝国国防委员会关于地中海防御的专门报告在内阁获得通过，结论是“意大利不能看作是一个可靠的朋友，但在目前的情况下也不必将其看作是一个可能的敌人”[141]。这一评估结果与以往政策并无实质上的差别，反映了此时英国国防战略上面临的一个困境，即三线作战的可能。在欧洲、远东和地中海同时作战，对当时的英国海军来说无论如何是难以承受的，因为当时的“DRC标准”海军根本无力应对两线作战，而新“两强标准”在战争爆发前又没有被采纳，如果还需在地中海对付意大利，即使有法国海军的协助也是难以应对三线作战的。

因此，英国政府决定由外交来解决国防上的困境，对意大利和日本进行绥靖拉拢，尤其是针对意大利，这在战争爆发前英国对这两国的外交政策中充分得到体现。在1937年11月意大利加入《反共产国际协定》之后，英国政府更加极力避免与3个轴心国同时作战的情况出现。1938年4月16日《英意协定》签署，英国承认意大利对埃塞俄比亚的主权。[142]再一次表明，英国在意大利干涉西班牙和侵略埃塞俄比亚后，依然力求同意大利妥协。

另一方面，自1939年4月7日意大利入侵阿尔巴尼亚后，英国对希腊和罗马尼亚两国提供安全保证，以遏制墨索里尼称霸地中海的野心。5月22日意大利与德国缔结“钢铁同盟”，英国军方不得不针对意大利制定相应的防御计划。此时英国与法国正展开军事参谋会谈，以应对欧洲战争一触即发的紧张局势。英法两国同意在对德国发起攻势之前，先对实力较弱的意大利展开进攻，由于巴尔干和地中海的安全无论对英国还是对法国，都比远东更为直接，这也促使英国在战略上更加重视地中海的局势。

但在外交上，英国没有立刻改变绥靖意大利的政策，企图一面作与之交战的准备，一面鼓励意大利保持中立，以免激惹墨索里尼。张伯伦在6月10日提道：“我仍然相信，我们最好的计划是同罗马保持联系，我确定在那里战争被视为令人恐怖的，但巴黎是一个障碍。”[143]即使在第二次世界大战爆发初期，英国仍决定与意大利进行贸易谈判，“英国政府有充分的理由期望墨索里尼保持‘恶意的中立’或非交战状态”[144]。如果争取意大利中立的努力失败，英国则打算“在派遣一支舰队到远东之前，先打败意大利舰队，提高英国在希腊、土耳其和阿拉伯世界的声誉（这至少部分与欧洲的势力均衡有着联系）”[145]。这一政策一直维续到1940年6月意大利入侵法国。

在远东，英国对日本也采取“双重政策”，即外交上力图与之保持良好的关系，军事上又保留一定的军事力量威慑日本的侵略野心。这在国防委员会弥补国防缺陷的报告中得到了体现。由于美国的存在，英国政府的远东政策需要顾及美国的反应，致使英国不敢在绥靖日本的道路上走得太远。张伯伦提道：“如果美国置身其外，毫无疑问我们能够轻易地与日本人达成一致，美国人是一个难题，我不知我们如何去解决这个问题。”[146]

1936年1月伦敦海军会议期间，日本要求获得与英美同等的海军地位，遭到拒绝后中途退出了大会；11月德日签订《反共产国际协定》；1937年7月日本侵华战争全面爆发。这些都严重威胁到了英国在远东的利益。首相张伯伦和英国军方都主张在欧洲局势日益严峻的情况下，避免在远东与日本发生冲突。外交大臣艾登认为：“我们是可以在远东海面作出不容忽视的贡献的，但是如果美国不提供至少同等的力量，那么我们的贡献就不能起到必要的效果”，他主张与美国海军联合“展示压倒性的海军力量”。但由于英美两方面的原因，该项行动没有成功。[147]

1938年1月，参谋长委员会再次强调化解潜在敌人的重要性，指出即使在法国和其他可能的盟国的援助下，英国也不可能同时与德意日三国开战。艾登则认为对法西斯国家妥协将导致它们得寸进尺，不主张对法西斯国家妥协，当前的政策应是维持现状的“不英勇的拖延政策”，等待敌对国家阵营出现分裂，力争最终在不发生战争的情况下解决争端。首相张伯伦同意英国不可能同时与3个法西斯国家交战，指出法国和美国的援助都靠不住，前者力量太弱，后者来得太迟。他同意暂时采纳艾登的主张。[148]

此后随着欧洲局势日趋紧张，英国政府更加不愿意激惹日本，极力主张避免卷入中日战争，甚至决定中止对中国的贷款。[149]1939年6月发生了日军包围天津英国租界的“天津事件”，英国政府决定息事宁人。[150]另一方面，内阁要求帝国国防委员会就改变原有的派遣主力舰队前往新加坡的作战计划提出意见。6月26日，帝国国防委员会对远东局势作了战前的最后一次全面评估，结论依然是“英国不应与日本进行一场战争，应通过谈判解决问题”[151]。

在英国政府努力避免三线作战的可能性发生的同时，军方加紧制订相应的战争计划，以应对这种最糟糕的情况出现。由于英国无力在整个帝国处处设防，所以在1935年11月第3份弥补国防缺陷报告之前，战略重点的排序依次是：远东、欧洲和印度，尽管同时强调德国是“最潜在的敌人”[152]。

由于德国不断突破《凡尔赛条约》的束缚，意大利则越来越靠近德国，1937年2月参谋长委员会正式确认了第3份弥补国防缺陷报告中已显示出的观点，将帝国战略重点的优先次序确定为：全球范围内帝国交通线的安全、在本土抵御德国的入侵、在远东抵御日本的侵略、地中海和中东的安全、在印度抵御苏联的侵略；强调本土的安全是整个战略防御的基石，包括保护与本土生存密切相关的海上运输线的安全。参谋长委员会认为，鉴于德国海军与英国海军的实力差距，防御德国对英国本土的进攻，首要应放在应对来自空中的攻击。对于海上运输线的威胁，则主要来自德国的潜艇和水面舰只，尤其是潜艇让英国海军更为担忧。这就需要海军对海上运输进行护航，但就当时整个帝国的防御任务来看，用于护航的力量是不够的。[153]因此，防卫本土免受德国的进攻是英国海军战略的重中之重。

远东和地中海则是英国海军战略的另外2个重点，它们的优先次序临近战前发生了变化。在1937年6月参谋长委员会的战略报告中，远东战略防御同以往一样，是以新加坡基地为中心展开。在本土海域留下一支足以对付德国的舰队后，在战争爆发时派遣一支与日本海军实力相当的英国舰队前往新加坡，以遏制日本的南进步伐，舰队从本土到新加坡被认为需要70天。报告还指出，在地中海地区，如果与意大利交战，则需要一支主力舰队维护地中海航线的安全，而同时与德国和日本交战的情况下，海军没有力量承担这项任务，此外还需要加强中东地区已有的陆军和空军力量，这都需要花几年的时间来完成。参谋长委员会坚持认为，三线作战对英国来说是不可能的，极力主张避免英国与意大利交恶，强调“不能考虑这种情况，即英国在地中海利益的安全被允许妨碍向远东派遣一支舰队”[154]。帝国国防委员会通过了参谋长委员会的报告，远东的战略重要地位此时位居地中海之前。因此，海军部并没有制订应对意大利的详细作战计划，只提出了处于交战形势下的大致设想。

但战略不是一成不变的。随着在欧洲德国和意大利战争威胁的加剧，参谋长委员会在1939年2月指出，在日本参战的情况下，舰队派往远东将造成地中海落入意大利的掌控之中，并强调“派往远东舰队的数量要取决于海军的资源和欧洲战场的形势”[155]。在讨论评估结果时，首相张伯伦以此为依据提出，战时可能难以派遣足够数量的舰队前往远东。新任国防协调大臣查特菲尔德勋爵（Lord Chatfield）仍主张派遣一支主力舰队到远东，指出在法国海军的协助下英国能够对付德国和意大利。但海军大臣斯坦诺普勋爵赞成首相的观点，主张派一支小型舰队到远东，在美国海军主力驻扎夏威夷的情况下仍可起到威慑日本的效果，他对法国海军的协助表示怀疑。[156]

这表明英国政府打算改变以往的战略计划，将地中海的战略地位置于远东之上，以应对更直接的威胁。2月12日张伯伦在家信中提道：“毫无疑问，我们正接近决定未来欧洲政治走向的关键节点。在此时期内，应该非常小心且机智地跟墨索里尼打交道，而且我相信让他和我们保持一致是可能的，只要不使他感到受辱，这是我最极力避免的。”[157]

3月至5月，战略评估委员会（Strategical Appreciation Sub-Committee）[158]对战时派往远东的海军力量问题展开讨论。海军代理参谋长安德鲁·坎宁安（Andrew Cunningham）指出，三线作战对于海军来说，无论如何是无法做到的，海军的行动取决于以下几点因素：

（1）届时主力舰的数量；

（2）本土水域和地中海的战略形势；

（3）日本参战时它所采取的战略；

（4）苏联和美国对日本参战的反应。

在日本参战的情况下，派遣舰队到远东是肯定的，但这是否值得放弃地中海的利益必须作出决断。坎宁安还特别指出，派遣远东舰队将减轻英国海军对德国和意大利海军的压力，如果推迟将舰队派往远东，能使英国海军在此之前消灭德意海军中的一个；远东舰队如果只起遏制作用，不发动进攻，结果只能是被日本牵着鼻子走；放弃地中海将对希腊、土耳其和阿拉伯国家产生不利于英国的政治影响。

战略评估委员会成员大都倾向坎宁安的主张，认为英法舰队在地中海对意大利采取攻势，既能尽快扫除意大利海军，又不会在地中海周边国家引起不利的政治影响。如果日本参战较晚，到时还有可能在控制地中海局势后，派一支主力舰队到远东。[159]

5月2日，帝国国防委员会对坎宁安的建议进行了讨论。海军大臣斯坦诺普勋爵认为，虽然英国政府对东方的自治领有派遣舰队到远东的承诺，但英国不久前对希腊、罗马尼亚和土耳其提供了安全保证，在中东还有盟国埃及和伊拉克，因此如果不顾地中海的安全，将会在这些国家中产生不利于英国的政治影响。[160]帝国国防委员会最终得出的结论是：“当前存在许多无法评估的不确定因素，不可能确切地说出日本介入（战争）后多久才能向远东派遣一支舰队，也不可能精确地计算出我们能派出舰队的规模。”[161]

6月16日，针对“天津事件”的影响，国防协调大臣查特菲尔德勋爵要求参谋长委员会进行评估。参谋长委员会提交了2份备忘录。其一指出：当前的国际形势更多地涉及到海军的职责，英国对希腊、罗马尼亚和土耳其承担义务后，就更难放弃对东地中海的控制。英国目前的11艘主力舰，至少6艘留在本土对付德国，在法国控制西地中海情况下，3艘用以控制东地中海，这样只有2艘派往远东（估算则需要8艘）。没有美国的合作，2艘主力舰在远东难有作为，如果美国仅仅在西海岸或夏威夷部署一支舰队，将对日本南进造成威慑，加上英国远东舰队的协助，这将是最理想的战略形势。其二指出：到9月可以有7艘主力舰派往远东，但这样地中海则完全没有主力舰，在作出这样的决定之前，英国根据正在进行的英法参谋会谈的规定，应首先征求法国的意见。[162]

与此同时，面对澳大利亚总理关于英国是否能派舰队保护该国安全的质问，首相张伯伦的回答是：在与德意日三国同时交战的情况下，“向新加坡派遣舰队依然是英王陛下政府绝对的打算”。但是舰队的规模取决于：“a.日本参战的时间；b.我们的敌人和我们自己之前遭受损失的程度。我们打算实现的3个目标是：阻止针对澳大利亚、新西兰或印度的任何主要攻势；确保我们海上交通线的畅通；阻止新加坡的沦陷。”[163]

6月22日至27日，英法在新加坡举行军事会谈，商讨两国在远东的共同行动。结论是：鉴于和平时期不可能在新加坡驻守一支强大的舰队，一旦与日本发生战争，英国远东舰队将留守新加坡等待援助，因此和平时期在新加坡驻扎力量较强的空军是唯一可行的办法。[164]7月6日，帝国国防委员会采纳了参谋长委员会的另一项建议，即将本土舰队抵达新加坡的时间延长到90天。[165]但是，关于地中海战略地位是否优于远东的问题，在战争爆发前英国政府决策层始终没有给出一个正式的定论。

此时英国政府上下普遍认为：“只要存在美国也被牵涉进来的可能性，与日本发生战争是不可能的，日本不会如此不明智，冒险与英美同时开战。”[166]值得一提的是，温斯顿·丘吉尔一直持这种观点，甚至在珍珠港事件前4天，他依然认为，日本发动战争的可能性是很遥远的。[167]

尽管没有一个定论，但从英国军事战略整体的发展来看，地中海的战略地位事实上在战争前夕已经居于远东之上，而且这种情形一直维持到战争结束。