如何提高法治政府建设的公众认同

饶世权

作者简介

饶世权，男，汉族，1969年5月生。西南交通大学教授，硕士研究生导师。1992年本科毕业于西南师范大学（现西南大学），1995年研究生毕业于吉林大学。之后到西南交通大学工作，其间于1996年9月至1997年7月到西南政法大学进修。主讲法律基础、思想道德修养与法律基础、消费者权益保护法、传播伦理与法规、广告伦理与法规、创业与商法、经济法等课程。主要研究方向：社会主义法治建设，思想政治教育（包括法制教育），科技创新，民商经济法等。

核心观点

通过公众参与制定反映了公众利益诉求的良法，才能吸引公众的注意，也才能推动公众对法律和依法行政的政府行为做出肯定性评价，产生对法治政府建设的信任。

完善信息传播是技术基础。

法治政府建设的公众认同的实现要充分培育公众的主体意识，尤其是对自身利益的意识和自身不断提高包括概括能力、看问题能力在内的素质。

公众参与不仅促进公众理解、认可政府行为的合法性、合理性，而且公众得到被尊重的心理满足，从而愿意采取平和的协商方式实现与政府的合作而非对抗。

什么是“法治政府建设公众认同”

学界认为，“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、“效能政府”、“责任政府”、“参与式政府”、“廉洁政府”、“精干政府”、“亲民政府”和“人民满意的政府”等诸如此类的表达，都是“法治政府”的应有之义。在这些表述中，“人民满意的政府”、“亲民政府”等非常鲜明地传递出法治政府应当是公众认同的政府。因此，在建设法治政府的过程中，应当坚持政府法治行为建设（法治行为即行政体制改革、科学民主决策、完善立法、规范行政执法、化解社会矛盾、行政监督、提高行政能力等，此处是为表述方便，将其统称为“法治行为”）及其公众认同两个方面。政府法治行为建设是政府如何做、做什么才是法治政府应当做的。而法治政府建设的公众认同则是指公众对法治政府建设和自身利益、需求的一致性做出肯定性评价，即公众理解法治政府建设是对自身利益的确认和保护，从而认可法治政府建设，并采取自愿合作的态度。如果说政府法治行为是法治

政府建设的客观目标的话，那么，法治政府建设的公众认同就是打造法治政府形象，是法治政府建设的主观目标。如果缺失公众认同，那么，政府的法治行为不能得到作为行政相对人的公众的认同而可能被公众公开抵抗或虚假服从，也就达不到社会治理的良好效果。而且“公众的认同、支持和激励是法治政府建设不可或缺的动力”，将对行政机关推进法治政府建设产生无形的、巨大的推动力（杨伟东：“公众的认同、激励与法治政府建设的动力”，《行政管理改革》2011年第7期）。因此，在重视客观目标建设的同时，必须注意主观目标建设，只有主、客观目标统一，才是完美的法治政府建设。

法治政府建设公众认同的实现对策

（一）制定体现公众利益诉求的良法是价值基础

良法应当是反映公众利益诉求、保障公众人权的法律。这是法治政府建设的价值基础，也是法治政府建设的法律依据。为此，应当通过“建立和加强立法的公众参与，实现立法中利益主体的多元化，尤其是建立权力所有者与行使者的利益对抗与合作机制，可以有效地约束权力行使者的利益诉求，抵制部门利益”，防止恶法的产生；并且“公众参与立法表达自己的利益诉求，形成公众与国家、社会的利益博弈，通过博弈与妥协形成公平、合理的权利与义务机制，从而在法律中体现各个利益主体的利益和为了公共利益而合理地牺牲各个主体的某些利益，合理地分配公众、国家、社会的权利与义务，实现法律价值的中立性，并且以分配和确认不同利益主体的权利为依归，合理地分配守法成本，制定良好的法律”，而通过正当程序使公众心理也会感受到法律法规的公平性。通过公众参与制定反映了公众利益诉求的良法，才能吸引公众的注意，也才能推动公众对法律和依法行政的政府行为做出肯定性评价，产生对法治政府建设的信任。

（二）完善信息传播是技术基础

提升自传播力。应当强化法治政府建设的公开性，建设“透明政府”。在大众传播发达的当代，法治政府建设信息的公开可以在大众传媒包括报纸、杂志、广播电视、出版物、互联网等载体上公开，还可以在政府行为发生的特定场所公开。公开的内容应当包括政府行为的法律依据、政府行为的时间和地点、对行为相对人利益的影响、行为相对人的权利、相对人不服从政府行为的法律后果等。

增进他传播力。应当完善各种制度。首先，应明确传播执行主体是公务员和法律职业精英人。受过良好法律教育或法律训练的法律职业共同体，即律师、法官、检察官、法学者、企业法律顾问等法律职业精英人，应当承担起自己的职业责任和社会责任。其次，应完善传播内容，改变实践中主要传播基本知识的倾向，对具有一定法律素养的公众更应强化法治政府建设的理性和价值观的传播，以纠正公众可能存在的认知偏差。再次，应恰当运用传播载体与传播方式，比如大众传播媒介以及执法的公开性，都是传播的重要载体和方式。还应充分运用大众化的方式进行法治宣传教育，比如湖南省常德市“利用广场、墟场、屋场、操场、剧场开展‘法治文艺进五场’演出，体现群众性、分散性、广泛性，寓教于乐，让群众在轻松欣赏文艺节目的同时，受到深刻的法治教育”。最后还应提升传播的表达水平，努力做到通俗易懂。

（三）培育主体意识是核心机制

对法治政府建设的肯定性评价是法治政府建设公众认同的核心环节。法治政府建设的公众认同的实现要充分培育公众的主体意识，尤其是对自身利益的意识和自身不断提高包括概括能力、看问题能力在内的素质。

一是加强学习，不断提高自身素质。通过自身素质的提升强化对法治政府建设的认知和理解，这是肯定性评价的起点。二是公众积极参加行政立法活动、行政执法活动、公共行政决策活动等法治政府的法治行为实践，通过实践体验法治政府建设对自身利益的深切关怀，增强对法治政府建设的情感认可。三是积极思考，在行为决策中将法治政府建设与其他因素进行比较，确立法治政府建设在自身行为决策中的主导性地位和核心地位，形成真实服从的合作态度。

（四）建立和完善公众参与制度是保障机制

公众参与是公众直接参与政府的法治行为活动中，包括参与政府的立法、执法、监督全过程，也是政府权力行使前、行使中和行使后的全程参与。公众参与不仅促进公众理解、认可政府行为的合法性、合理性，而且公众得到被尊重的心理满足，从而愿意采取平和的协商方式实现与政府的合作而非对抗。因此，应当建立和完善公众参与政府法治行为的制度，包括建立和完善公众参与法治政府建设的基本原则、公众参与组织、参与模式、参与程序、公众参与评价制度等。

（本章完）