——答中新社记者问

【焦点追问】

以审计署审计长刘家义24日下午在第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上所作报告为节点，一场“审计风暴”俨然来袭。本轮“风暴”虽非专门针对中央企业，但审计中暴露的央企发展中的诸多问题，却再次将央企为人诟病的内部人控制问题抛出水面。

1.央企改革的靶心会不会从内部人控制着手？

2.为什么不能依赖审计风暴，央企反腐要条块结合？

【直面解读】

隐性福利、少计利润、投资亏损、违规招标……这是审计署公布的11家央企2012年财务收支存在的问题，审计发现，部分央企违规金额动辄数百亿元人民币，相关部门已对190名相关责任人进行了严肃处理。

“问题之多出人意料，却也在意料之内。”面对这样的审计结果，长期关注国企改革的中国企业研究院首席研究员李锦对中新社记者感慨。

李锦指出，央企之所以成为问题高发的重灾区，有其固有的土壤。长期以来，央企组织设计采取块块管理，从人事任命到纪检监督，都是以内部管理为主，由此衍生的内部人控制现象，使内部监管形同虚设，这便是问题的根本。

所谓的内部人控制，即是指现代企业中由于所有权与经营权相分离、所有者与经营者利益相左而导致的经营者控制公司的现象。具体到国有企业内部，内部人控制被认为是导致国有资产流失的主因。其重要表现形式之一，便是通过内部分利等形式化公为私，使国企内部成为“铁板一块”的“利益王国”。

如，日前公布的审计公告显示，航天科工集团下属的河南航天工业总公司利用虚假发票套取300万元，其中141.1万元用于给中层领导发放“重点工作完成考核奖”，中船工业则套取421.54万元用于购买消费卡。

“正常的情况应该是内部监督为主，外部审计为辅。”广东社科院研究员梁军向中新社记者指出，“但在这种形势下，大家都是一个战壕的‘战友’了，谁还有动力去监督？”

针对审计报告曝光的问题，11家央企的反应可谓迅速，均表示将吸取教训，强化制度建设，建立长效机制，提升企业的管理水平和风险控制能力。舆论指出，这样的表态在往年的审计后并不鲜见，可等到再次审计时，仍然是“年年岁岁花相似”。

“很多央企设立了董事会、监事会和股东会，这些架构形式上是有了，但却没有学到精髓。”梁军说，“只要还是按照行政管理那一套走，很多问题就不会真正得以解决。”

然而，形势不等人。中共十八大后，针对央企的监管和曝光力度显着加码，该领域已成反腐的主战场之一。从中石油、中移动系统内的典型窝案的持续发酵，到中纪委专设国资监察室、派驻央企专职纪检负责人，再到国资委专项巡视、公布“反腐五年规划”……央企“步步惊心”的同时，使其监督管理体制设计成为必须直面的严肃命题。

“下一步的改革应以打破内部人控制为核心，让监事会等机构真正发挥作用。”谈及有望于今年出台的国企改革方案，李锦说。

此前有媒体透露，国企改革方案目前正在征求意见阶段。可以确定的是，中共十八届三中全会提出的混合所有制或将成为本轮国企改革的核心。

“放一些非公有制资本进入央企，前者出于保护自身资金安全的本能，或将对央企内部治理机制的完善有所帮助，进而减少审计中再发现问题的可能性。”谈及混合所有制，梁军表示。

而在李锦看来，鉴于央企面临的问题并非一朝一夕形成，他对“毕其功于一役”不抱太大希望。“这里面的利益纠葛太深，要走一步看一步。关键还是要看高层的反腐决心。”李锦说。

附一　不能依赖审计风暴央企反腐要条块结合

近期以来，央企的审计风暴形成了一组冲击波：5月5日，中纪委加强对在港央企进行反腐大整顿，对华润、中银、中信、光大国际及招商局五大中资集团进行明确审计；6月20日，审计署发布中央企业2012年度财务收支审计结果公告，11家央企被曝出有滥发福利、少报利润、投资亏损等问题；6月24日，审计发现，一些矿业权在国有企业的转制中被低价甚至是无偿转让……以审计署审计长刘家义在全国人大第九次会议上所作报告为节点，一场央企“审计风暴”俨然来袭。本轮“风暴”虽非专门针对中央企业，但审计中暴露的央企发展中的诸多问题，却再次将央企为人诟病的内部人控制问题抛出水面。如何看待审计在央企反腐败中的效果与作用？审计的常态化是否有有利于反腐败的常态化？外部审计条条管理的方式有何优点？与企业内部块块管理的审计方式如何结合起来？这些问题值得思考。

我的观点是不能过度寄希望于这种刮风式的审计风暴，要把注意力转到央企自身的审计能力与反腐败能力上。审计要把条条与块块结合起来，这样的反腐败才能长久。

“条条”是指相对应的部门之间形成的上下级关系,上下一条线，比如中纪委、审计署、监察部以及各级央企。“块块”指的是央企自身。因为条条的性质和功能的不同,与块块结合,形成复杂的条块关系。条块关系是指不同的政府组织在条块结构基础上形成的交互关系。显然，在央企审计中仅供条条的外部进入是不能持久的，上面人毕竟太少。不能过度依靠这种风暴，而应依靠央企自身组织的反腐败功能；也不能依靠一时集中力量突查，而应该依靠央企长久的防疫系统有所作为。

央企的审计乃至反腐败应该提出了条块结合、分层负责的思路。这样不但中央有压力，央企下边的各级也都有压力。分解开来，就是央企一个层次，二级企业一个层次，直到最低的一个层次。央企以下的审计由自身来负责，审计署要在规划上、标准上、技术上加以帮助和指导。综上所述，对如何加快央企经济审计与反腐败建设的问题，可以用这样四句话来概括，就是统筹规划，条块结合，分层负责，联合审计。

“央企审计具有全程、全面的特点，作为央企经济的“健康体”，它是属于条条管理，但是它和块块是不可分割的。我们要变条块分割为条块结合，共同致力于央企“健康体”的防疫体系。至于怎样结合，怎样发挥央企自身的审计能力，是另一问题，自然有很多话说。

(2014年6月25日)

附二　央企为什么要搞派驻纪检组试点

今天，国资委将宣布中央企业派驻纪检组试点开始，这是国企改革的一件大事，意味着“同体监督”难题的破冰。

党的十八大后的反腐败，央企系统的反腐网络正在收紧，从中纪委专设国资监察室、派驻央企专职纪检负责人，到国资委专项巡视、公布“反腐五年规划”等。显然，央企反腐的高压态势业已形成，下一步，如何以深化改革来推动党风廉政建设和反腐败斗争，如何深入改革央企监管体制成为必须面对的严肃课题。我们认为央企反腐系统需要重新设计。在国资委主任张毅的“试点不能因循守旧、墨守成规，要大胆地探索，敢于走新路”的指示中，央企纪检体制改革也逐渐步入深水区。中央企业派驻纪检组的试点，就是在这样的大背景下衍生的重大措施。

我们的中央企业纪检组织设计上是块块管理，内部人控制现象非常严重。长期以来，“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”是整个纪检监察体制出现的难题。央企纪检监察系统同样面临尴尬。非53家的央企纪委书记多为企业内部成长起来的高管兼任纪委书记，企业纪检监督部门从属于同级党委，下级无法监督上级。央企从人事任命到纪检监督，都是以内部管理为主。此外，央企本身拥有大量的子公司和分支机构，据国家审计署年中公布的2012年度审计报告披露，有45户央企内部层级超过4级、最多达11级，这导致监管链条拉得太长，管理不到底。一部分央企已形成了自己的利益王国，外部难以监管，群众监督制度则更为缺失。

公司治理中“所有者缺位”和控制权与剩余索取权不相配，内部无法监督。名义上，国有股的产权是清晰的，国有股也是明确的，可事实上，没有一个真正的主体对国家的这部分股权负责，包括国有资产管理公司。我国的国有资产一直实行的是“国家所有、分级管理”的原则，国有资产实际上由各级政府机构代表国家进行具体管理。事实上，从根本上说,国有企业不存在严格意义上的委托人。所以当国有资产部门作为全民的代理人来监管和控制国有资产时，不仅激励不足而且缺乏信息来发现和任命有能力的企业家，根本原因是官员无需为自己的选择承担任何风险或风险损失小于从内部人所获取的收益时，国有资产部门这个代理人的活动主体是缺位的。职工则无法参与监督。

现在开启的派驻纪检组试点工作，在一定程度上能解决内部人控制的问题。标志着央企逐渐从过去的块块管理走向条条管理的模式，体现了中央保障央企纪检体制改革顺利进行的重要精神。

党组领导下的纪检组、党委领导下的纪委，其人、财、权都在同级党组、党委手里，很难去监督党委书记和其他高管。此次央企纪检体制改革步入深水区，同级监督难题能否破冰?央企一把手的监督机制该如何完善?都需要通过试点形成答案。

(2014年7月14日)