——答《中国网》记者问

【焦点追问】

1.将部分国有资本划转至社会保障基金，是在什么背景下进行的？

2.通过国有股补贴充实社保基金有几种办法？

3.用行政命令强行切割国有资本是否“政企不分”？

4.国资与财政两个股东，会不会发生矛盾？

5.国有产权划拨至社会保障基金，为什么要稳妥慎行?

【直面解读】

国务院日前正式印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》。国有资本取之于民，如何更好用之于民，是此次改革意见的一大看点。一方面要建立健全国有资本收益管理制度；另一方面在改组组建国有资本投资、运营公司过程中，将部分国有资本划转至社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

这是改革回归“国企为民”本意之举。过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在诸多障碍，此次改革缩短了中间链条，让群众直接感受到国企发展的好处。这是国企改革也是社会制度的创新。对于致力于保增长的国企，自然是压力巨大，然而却是能够理解的。怎样实施，把这件关系国计民生的事办好，则需要探索。

填补养老金缺口、缓解财政补贴压力的迫切之举

“划拨国有资产充实社保基金”最早是2004年10月写入十六届三中全会决定中，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，划转部分国有资本充实社会保障基金。这件事说了很久，但是很难落实。这次国企改革文件的规定，是对三中全会精神的落实。

社会保障基金(简称社保基金)是为实施社会保障制度而建立的专款专用的基金。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险基金是最重要组成部分。

在全国社会保障基金成立初期，资金主要来源包括中央财政拨款、国有股减转持、彩票公益金及投资收益等。其中国有股减转持带来的收入扮演着重要角色。但随着国企改制接近尾声，国有股减转持这一渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的筹资渠道。

随着我国进入老龄化社会，社会保障能力建设形势日益严峻。当各地财政收入增幅进入“个位数”增长的新常态之后，养老金支付的压力正在与日俱增，自1998年养老保险制度建立以来，划拨国有资产充实社保基金的需求从来没有像现在这么迫切过。

近日公布的2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，2015年养老保险“亏空”将超过三千亿元。中国养老保险制度已经陷入了“缴费多，待遇低，收支还不平衡”的三角悖论之中。从2015年的政府预算中可以看出，养老保险本身支出已经大于收入，需要财政补贴才能维持收支平衡。社会保险的可持续性主要是指基金的可持续性，现行社会保障高费税率却难保持续性。五险费率高达企业工资总额的40%以上，但征缴率不足70%。　2015年全国社会保险基金预算剔除财政补贴因素后基金收不抵支，且相比此前几年的预算执行情况，“亏空”越来越大；以企业职工基本养老保险为例，剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，“亏空”3024.87亿元，比2014年的收支差1563亿元显著扩大。看来全国社会保障基金，缺口之大已经到了非解决不可的程度了。

面对收支不平衡，政府只有划拨国有资产和继续财政现金补贴两条路可走。当前各地财政收入的下降，使得第二条路实在难以走下去了。于是，大家视线便转到国企身上。拿国资作价是一个必然的选择，没有别的路好走了。

现在中央已经明确决定国有资产划拨社保，而且也成立了部际工作小组，已经进入实施过程中，虽然还没有形成具体的方案，不过已经到了开展具体行动的阶段了。

国企支持社会保障体系的输血行为

提高国有资本收益上缴比例充实社会保险基金，是国有企业义不容辞的责任。但是，把国有资本的30%一次性划转给社会保障基金，一定能够补足缺口且能保证社会保险基金具备自主“造血功能”而良性运转，自然是不难想象。开展这项工作既是壮大我国社会保障战略储备、完善社会保障体系的重大举措，也是深化国有企业改革、发展混合所有制经济的重要内容。

最近国务院出台的国有股转持社保基金这一政策，无疑是一种制度创新，对于有效解决社会保障基金面临的巨大资金缺口无疑具有决定性意义。

在这方面，山东省带了一个好头。今年5月18日，超过33亿元的国有资本正式划拨到新成立的山东省社保基金理事会名下，这一文件在纸上停留了11年之后正式落地。这件事情，从去年6月便开始做了。山东省制定了《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，明确要求：“划转部分国有资本充实省社会保障基金。设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能，探索推进国有企业股权多元化和现代企业制度建设。省财政部门和国资监管机构依法对省社保基金理事会履行监管职能。”根据这个《意见》，山东省按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则，把省属471户国有企业30%的国有资本(包括国有控股参股企业中的国有资本)划转充实省社会保障基金；将划转范围内的国有资本一次性转由省社保基金理事会持有。山东省的这样做可以避免目前国企红利被返投国企、其他群体享受不到的问题，使国企红利能够真正取之于民、用之于民。这个幅度自然不小。

这是山东省落实国企全民所有制属性的一项重要举措，体现了国企发展归根到底要为人民服务的理念，在全国当属首创。

从社会保障制度的角度看，将国有股划转社保基金，主要和最终目的是为了充实我国的社保基金，有效缓解社保基金的资金缺口，健全我国的社会保障体制。这正是五中全会的口号“共享”的实现。

从应对我国日益严重的人口老龄化问题来看，这一政策还具有前瞻性的战略眼光。提前充实社保基金，并通过持续渐进的充实社保基金，无疑可以有效的缓解人口老龄化对我国经济社会的负面影响。

再向远处看，此举通过充实社保基金，健全完善相关社会保障制度，无疑有利于有效的解决人民的后顾之忧，增强消费者的消费信心，从而有利于实现我国由投资拉动的增长模式转变成消费拉动的经济增长模式，而以消费增长的经济发展模式不仅具有更大的乘数效应而且更具有可持续性。

纵观此次金融和经济危机，中国经济当前面临的困难，表面上是外部金融危机的影响，其实质和根本则在于中国经济自身的结构性失衡，在于收入分配结构性问题所导致的居民购买力普遍低下的问题，在于相关教育、医疗、养老等社会保障体系的残缺。正是因为如此，为有效解决中国当前面临的困难，国家先后出台的四万亿投资计划，虽然在一定程度上拉动了内需的增长和经济的回暖，但是内需依旧不足，人民的消费信心依旧不足，后顾之忧依旧重重，特别是在预期经济前景不容乐观的宏观经济背景下。而将国有股划转社保，充实社保基金，不仅有利于有效的解决社保基金长期以来存在的资金缺口问题，完善和健全相关社会保障制度，更重要的是有利于免除消费者的后顾之忧，提高消费者的消费信心，从而有利于提高消费对经济的拉动和促进作用。

算起来，这些都是国有企业的贡献。因为真金白银是国企拿出来的，压力一下子转到国有企业身上来了。

《方案》有超前性，但是其操作性还需继续创新

根据人社部公布的信息，目前这一工作正由财政部牵头，国资委、人社部、社保基金理事会、证监会等部门共同推进参加，且相关部门已成立了专题工作组，建立了工作机制，已经进入实施过程中。

怎么操作？通过国有股补贴充实社保基金是现实可行的办法，但是对于究竟是采取国有股变现补充还是直接转持为社保基金一直存在争议。看来，方法有三，或者叫三条建议：可以把一些大央企、垄断企业的利润划一部分过来，社保基金根据所持的这部分产权，通过年度分红持续获得收益这个最保险；可以把结构性转型中产能过剩、面临淘汰的企业资产处置、变卖划归社保;可以在国有股上市的时候划一部分股份给社保基金。在具体操作上，是划归资产还是利润，根据政策需要。山东省的做法，是将30%省属企业国有资本直接划转到省社保基金理事会。

从我国目前的国有资产的状况来看，划转部分国有资产充实社保基金，具有一定的条件。这些年，国企日子好过一些了，可是渐渐地也开始难受了。在当前经济下行压力大的环境下，中央把稳增长放到了更重要的位置上，而划拨国资补充社保很可能会导致资本市场的剧烈波动，对经济增长的保持，肯定有压力。何况，国企利润上缴到2020年提高到30%，现在又是一个30%。日子过得好的，还好说；过得差的，恐怕是雪上加霜了。国企业遇到了“两难”，从国企方面看希望这个方案宁缓勿急，自然是可以理解的；而从财政方面看，希望这个方案宁急勿缓，也是是可以理解的。

有人认为，用行政命令强行切割国有资本、改变国有企业资本结构，有悖于逻辑常识和市场规律，也是“政企不分”的反映。我看不必这么想。因为国有资本是国家的，是全国人民的财产。国家调用了，也没有什么说的。我们总是说共和国长子，国家有困难，长子自然要多奉献，多吃亏。怎样不影响国企成为独立的市场主体，自然要划出保护线。至于混合所有制企业，自然不是随便调的，自当别论。

有人认为，一个股东变成两个股东，自然出现了财政部和国资委两个婆婆共管“国有企业”的格局，财政部与国资委同时履行“出资人”职责，而两者又都是国有资本“代表”，产权混乱的局面在所难免。两个婆婆，听哪一个的？企业自然要麻烦些。究竟谁有权直接划转国有资本，划转国有资本要不要接受监督？也是个问题，需要正面回答。

还有个担心，划转国有股从表面看是让社保基金账户的资产增加、规模扩大，解决可能面对社保基金缺口问题。但一旦企业出现资不抵债、实施破产等问题，极有可能连累到社保基金，因为社保基金在享受权利的同时，也要承担责任。这个责任谁来负，怎么负，也得有个说法。

在保增长背景下，如何实现国企自我发展、维护股市的平稳发展与促进社保基金资金缺口有效缓解的平衡，成为市场和政府关注的焦点和进行相关决策时要考虑的问题。

我的看法是，至于国有产权划拨的比例，可以先行测算，一方面要让社保基金额外增加一笔可持续的收入补充，另一方面也要确保大型央企不因划拨产权影响自身继续做大做强，要本着两方面都兼顾的原则来制定国有产权划拨方案。起步阶段，应该是国企本着履行社会责任的义务拿出一小部分产权。这些落实后要倒过来，根据社保基金空账缺口的情况来逐渐增加划拨产权的比例。一下子调走，国企受不了，还是稳妥慎行。

十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度。国有企业应该有积极的态度，支持这项创新。

当然，创新必会有新的矛盾，也会催生新的思路。现在，山东省国资委、山东省社保基金理事会一次性将鲁信集团等15户省管企业30%的国有资本划转省社保基金理事会持有,这次划转的国有资本总额为147.6亿元。至此,山东省级直管企业部分国有资本划转工作已经完成。山东省走在前面，他们怎么处理这些矛盾，大家还要等着看。

(2015年11月9日)