——答《光明日报》记者问

【焦点追问】

“十三五”规划建议明确将“完善各类国有资产管理体制”列入未来五年国企改革任务。11月4日亮相的国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，拉开了新一轮国资管理体制改革的大幕。

国有企业、政府以及作为国有资产监管机构的国资委的关系向来是“剪不断、理还乱”，本轮国企改革再增加一层国有资本投资运营公司。

1.将如何唱好国企体制改革这幕大戏？

2.如何国企经营、管理中的角色作出清晰界定？

3.怎样为政企分开划出了“隔离带”？

4.国资委为什么更注重财务投资和收益回报？

5.清理退出的一批的重点是什么？

【直面解读】

中国企业改革与发展研究会副会长李锦认为,政企不分是国企面临的主要问题。以现在的改革方案来看，国企将成为“运动员”国资监管机构则是“裁判员”，投资、运营公司将扮演“教练员”与“领队”角色。

《意见》对这四者在国企经营、管理中的角色作出清晰界定。

《意见》明确，国有资产监管机构不行使政府公共管理职能，将其归位于相关政府部门和单位；不干预企业自主经营权，将由企业自主经营决策的事项归位于企业。国有资产监管机构则专司国有资产监管，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。并且，国资监管机构将投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司行使。

“以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失”——前日公布的“十三五”规划建议提出的这一改革方向，正是此次国务院意见的改革核心。

不含国有金融类企业，截至今年9月末，中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元。如何管好巨量资产是深化国企改革的一道难题。

从2003年起，各级政府陆续成立国有资产监督管理委员会，履行国有资本的出资人职责。例如，国务院国资委公布的机构职责包括加强国有资产的管理、承担监督所监管企业国资保值增值的责任、指导推进国企改革和重组、推进国企的现代企业制度建设、推动国有经济布局和结构的战略性调整、考核任免企业负责人等。

从上述职责就可以看出，国资委既是代表资产所有者的出资人，又是国企的主要监管者。出资人应该是市场主体，负责资本保值增值。但是国资委作为国务院直属特设机构，属于政府部门，负有行政管理相关职责。国资委身份的重合实际意味着政企不分、所有权和经营权不分。意见明确的三方面改革举措中，一大重点是推进国有资产监管机构职能转变，改革国有资本授权经营体制，包括改组组建国有资本投资、运营公司。当务之急要解决政企分开问题。政府如果管太细，连30万元规模的重组也要审批，企业无法成为真正的市场主体。

李锦一向是强调两权分离理论的。他认为，改组组建国有资本投资、运营公司，就好比在政府和企业之间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主，各归其位，这是改革的关键。今后一种方式是改组部分主业突出并具备一定规模、发展前景较好的企业成为行业投资经营公司，如中粮集团试点成为中国粮食投资经营公司；一种方式新成立类似汇金公司模式的投资运营公司，按照市场化方式运营。

(2015年11月5日)

国资委放权，投资经营公司将成立

今年以来，多地国资委已经制定了向国企放权的计划，并且划定了国资委履职清单，明确清单以外的事项由企业自主决策。国资委向企业下放的权力主要包括主业内投资规划、产权管理、企业改制和部分领导人员管理等。

与这类直接将权力下放给企业不同，此次《意见》提出，将原来属于国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使。

如果说国资委还有政府部门的性质，那么国有资本投资、运营公司将是完全的市场主体，将按市场规则运作。例如，《意见》明确，投资、运营公司以出资额为限承担有限责任。投资、运营公司的作用就是将企业和政府彻底划开，有利于所有权和经营权的分离。

国有资本投资、运营公司成立后将作为国有资本市场化运作的专业平台，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

值得注意的是，《意见》提出了两类投资、运营公司的建立方式，一是通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建；另一种方式是选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。

继上海国际、国盛两大公司进入实质运营后，国资投资、运营公司已逐渐落地开花。例如首批纳入改革试点的中粮集团未来将加快推进股权多元化，通过实现国际化全产业链、业务板块分拆上市、引进职业经理人等举措，将中粮打造成一家以粮油食品为核心主业的国有资本投资公司。国家开发投资公司的试点方案早已完成。山东省首批试点的鲁信集团和山东省国有资产投资控股公司已经改建完毕。

——2015年11月5日答《每日经济新闻》记者

《意见》提供制度性框架为政企分开划出了“隔离带”

《意见》要求，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司；明确国有资产监管机构与国有资本投资运营公司以及与国企之间的关系；转变国有资产监管机构职能；提高国有资本配置运营效率。

《意见》整体上提供了一个厘清角色、确定分工的制度性框架。政府部门、国企之间新增的国有资本投资运营公司为政企分开划出了一个清晰的“隔离带”——“隔离带”一端的国资委在确定政府职能部门的基础上加大放权力度，而另一端的国企则在明确市场主体地位的基础上获得松绑。以两类公司为载体的三个“一批”的实施将进一步调整优化国有资产在国民经济中的布局。

《意见》提出，改组组建国有资本投资、运营公司。主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建。要明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。

设置两类公司是《意见》最大的看点，其意义是为呼唤已久的政企分开、政资分开提供了一个中间层“隔离带”，并进而明确了“隔离带”两端的角色与职能。

现今国资管理体制中最大的问题就是政企不分、政资不分，并由此导致了一系列政府与企业越位、缺位、错位的现象。而随着国有资本投资、运营公司的设立，政府和企业之间将出现一个“隔离带”，一端的国资委是国有资产监管机构，另一端的国企是市场主体。

根据《意见》，国资监管机构与两类公司的关系是，政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。两类公司与所出资企业的关系则是，国有资本投资、运营公司对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。

两类公司原则上应在现有的大型或特大型国有企业集团的基础上组建或改组，尽可能不新设国有资本投资或国有资本运营公司。其原因是，长期以来，集团公司层面的股权多元化进程停滞不前，而组建两类公司会极大地加快集团公司层面的股权改革进程。

由于身份的模糊，长期以来国资委既管人管事又管资产，但实际上又未能很好履行其应有的职责，“国资委放权是必然的，根据《意见》，其对国企的管理权将下放给两类公司，对国企的经营权则直接下放给企业本身。

《意见》要求将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。

《意见》同时要求，以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。

方案力图实现以“管资本为主”加强国有资产监管，而“管资本”的核心管理职责包括：公司章程审批、国有股东代表管理、国有资本经营预决算、经营业绩与绩效考核评价、国有资本经营收益上交、审计、信息披露管理七项内容，国资监管机构对商业性国有企业一般只需管理这七项职能即可，而其他类别的国企可以进一步添加或减少适用于该企业的特定的管理职能。

——2015年11月5日答《21世纪经济报道》记者

国企改革政企分离隔离带落子

《意见》指出，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

国有企业面临的最大困难就是政企不分以及过分依靠国家补贴，导致国有企业失去了技术创新的热情，在面对市场竞争时处于弱势地位。本次《意见》的重头戏就是国家从“管资产”开始向“管资本”过渡。国企改革想要真正达到预期目标关键还是政企分开，国家其实没必要对于企业绝对控股，作为出资人只需要享受企业利润带来的红利即可。从而激活国有资产的流动性，避免在某一行业、某一企业上被“套牢”，做到可进可退，既可以规避企业经营不善带来的投资损失，也可以将管理归还给企业，使企业更好地迎接市场竞争。

国有资本投资运营公司已经开始布局，未来将会在分类的基础上，首先选取一批具备条件的央企试点进行改组，在此基础上形成国有投资运营公司，而国资委等政府部门的一些权力也将会随之下放。和以往国资委直接管理资产略有不同的是，国有资本投资运营公司与所出资企业更加强调以资本为纽带的投资于被投资的关系，更加突出市场化的改革措施和管理手段。而从实际操作上来看，无论是成立国有资本投资公司还是运营公司都需要进一步梳理国有资本，其运作周期较长，因此这项改革思路还需要时间。

——2015年11月5日答《中国产经新闻报》记者

国资委更注重财务投资和收益回报

《意见》提出，改组组建国有资本投资、运营公司。主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建。或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。

以往，作为国有资产监管机构，对国有企业的各项事务，包括经营业绩、人事变动、资本运作等都进行着管理。既当裁判员、又当教练员，不断被外界质疑。

过去的国资委既不像政府，也不像企业和股东。现在要建立的投资经营公司，像是一条隔离带，在国企和政府之间，以免政府手伸得太长，企业就可以真正成为市场独立主体。商业类的国企也就形成了三层的监管框架。

在新一轮国企改革中，监管方向从管资产变为管资本转变，新的国有资本投资、运营公司的管理方式将明显不同于国资委，也将更加注重财务投资和收益回报。

此次《意见》就要求，界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。国有资本投资、运营公司对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。

——2015年11月5日答《新京报》记者

优化重组的内容就是三个“一批”

本轮国企改革承载的一项重要使命是国有资产布局结构的优化调整。

《意见》明确，建立国有资本布局和结构调整机制，制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。

《意见》所提的国有资本优化重组最直接的操作载体就是改组组建两类公司，而优化重组的内容就是三个“一批”。现在三个“一批”的具体内容还没确定，但是整体上看，清理退出的一批国企主要是主业不突出、经营方式粗放、长期亏损和产能过剩的企业；重组整合的一批可能集中在装备制造，或在国民经济中起重要作用的关键领域；而创新发展的一批则主要是对整个国民经济能起到先导作用的新兴产业。这三个“一批”将贯穿国有资产布局调整的全局和始终，而两类公司则是调整的主要载体。

党的十八届三中全会决定提出，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

“十三五”规划建议进一步明确，要健全国有资本合理流动机制，推进国有资本布局战略性调整，引导国有资本更多投向国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，坚定不移把国有企业做强做优做大，更好服务于国家战略目标。改革意见为推动国有资本合理流动优化配置奠定了基础。今后要以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，紧紧围绕服务国家战略，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。

新的管理体制下，通过退出一批、重组合并一批、创立一批国企等方式，将引导国有资本更多向核心领域和关键行业转移，并通过投资运营公司推动国有资本流动。当前改革难点在于清退一些产能过剩、生产方式落后、创新能力不足、亏损严重的国有企业和“僵尸”企业等。

——2015年11月5日答《中国经济网》记者