国企改革首先要解决的问题就是国有企业功能定位，这是新时期深化国有经济改革的逻辑出发点。文件将国企分为公益类与商业类两类，其中商业类包括主业处于充分竞争行业和领域的商业类和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类两种。在分类的基础上，本轮国企改革对混合所有制改革、国企绩效考核、国企薪酬改革等内容作出了分门别类的规范。

在界定了国企的功能和分类的基础上，就要进行国有经济结构的战略性调整。

对于界定为公共政策性企业的国有企业，其战略性调整目标是退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入；对于界定为特定功能性企业，战略性调整的总体方向是，主要依托国有资本投资运营公司这一运作平台，不断地主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域和环节，不断努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的功能作用；对于界定为一般商业性企业的国有企业，其战略性调整目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率，同时建立国有资本灵活退出机制，逐步退出部分国有资本，投向更符合公共服务和国家战略目标的企业。

国企分类终于靴子落地

《指导意见》看点12：将国有企业分为商业类和公益类。

解读：将企业分为商业类和公益类，就为分类管理奠定了基础。由于过去对国企的管理没有明确的分类，“一刀切”的管理方式出现了很多矛盾，将企业分为商业类和公益类，就为分类管理奠定了基础。分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，避免了过去“眉毛胡子一把抓”的弊端，不同类型国企有着不同的目标和考核方式，也有助于提升国企的活力。分类也为将来探索企业的差异化治理方式开启了新的方向，未来国企的管理方式也将更加灵活多样。在分类基础上，预计商业类国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门，国企的并购重组会进入一个新的阶段。

《指导意见》的“两分法”将其建议的“特定功能类”列为商业类的第二类，实际上还是三类，这种分类方法方便此类企业走出去，获得更大的国际化经营空间。国企如此分类更符合国际通行规则，这有助于推动国企更好地向市场体制看齐，也彰显了推动垄断行业国企改革的决心。

分类仍留下较大空间

《指导意见》看点13：按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

解读：分类由谁来分，国资委作为政府出资人代表，然而下一步国有资产投资经营公司将成为授权的代表，将由投资经营公司来分类。这里强调地区与动态特征，是实事求是的态度，使得国企改革更有针对性，也更符合规律。许多国企尤其央企里，既有商业类资产又有公益类资产，有些资产名义上是公益类，实际是商业类。因而实现分类管理的前提，需要对现有企业内部的资产按照分类的原则分离开，再在更大的范围内实行合并同类项。也许在同一企业内拆分成两块，分别确定考核标准。

“三个有利于”标准的契入

《指导意见》看点14：商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。

解读：全面深化改革的关键之年，习近平总书记多次就国有企业改革“发声”，不仅纠正了当前社会对于国企改革的一些错误认识，更为正确推进国企改革划定了红线、指明了方向，确定了标准。对于推进国有企业改革，习近平在吉林提出三个“有利于”，即“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。习近平就国企改革提出的这一重要论断，为国企改革确立了价值判断标准，具有鲜明的改革指向性和现实针对性，引起高度关注。这里，把习近平在东北讲话提出的三个有利于目标，作为国企改革的标准。需要指出的是，这里把“三个有利于”置于商业类国有企业改革的目的。

“三个有利于”标准，显然是一个宏观经济标准，对宏观经济发展不利的僵尸企业，则不应该继续“输血”，这类企业的清理退出，则是提高整个国有经济供给质量与效率的保证。因此，必须以三个有利于标准对国有企业“创新发展一批、重组一批、清理退出一批”。

分类决定国企控股模式

《指导意见》看点15：国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。

解读：三种控股形式是早已提出来的。现在将其放在国企分类一栏来说，意味着只有分类清楚，才能决定参股形式。国有资本证券化是一个方向。可以预期的是，大量优势资产将有望通过多种形式逐步注入上市公司中，新一轮重塑上市公司价值将开启，这也是国资改革的重要一步。如果整体上市，国有资本有几十个亿的资本进入股市的空间，这对将来对资本市场会形成很大的冲击。当然，这是一种理想，相当长时间是难以实现的。

自然垄断企业的特别条例

《指导意见》看点15：对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。

解读：垄断企业、自然垄断企业怎么放开，实现政企分开政资分开，这里提出内容和方法。《指导意见》提出，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。“网”就是比喻像铁路网基础设施这样的自然垄断行业，如果由市场来提供，这些行业会出现市场失灵。“运”一般指代竞争性行业，可以由市场来提供。“网运分开”就是不同的产品类型分别由政府和市场来提供，可以使经济运行更顺畅。将网运分开，有利于让其他资本进入，给民资带来了希望。

公益类国企不再以经济目标为主

《指导意见》看点16：推进公益类国有企业改革。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。

解读：公益性国企改革，不再是以保值增值为目标，类似中储粮、中储棉这样的国有企业，主要目标是社会服务，就不要考虑挣钱了。从战略调整角度看，公益性国企就要退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入。但是，同样要引入市场机制，因为存在服务效率与能力的问题。

非国有资本对公益类企业与经营方法

《指导意见》看点17：通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

解读：这里体现了所有权与经营权分开的原则，即使国有独资的企业也可以实现市场化经营的方法。公益类国有企业，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。这里讲的是参与经营，是指非国有企业参与公益类国有企业经营权。例如，北京市地铁就是采取市场化的经营方式，由多种资本参与,有利于降低经营成本，有利于更好地提供服务。