6月5日的中央第十五次深改组会议，习近平总书记提出“三个有利”的要求，最主要的是有利于事业的大局。这时候，国企改革的文件尤其是深层设计还没有出台。当时便使人想到“局部利益”与“全局利益”这一矛盾。到底，改革会触动哪些利益阶层？

2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的国企改革方案内涵丰富，但仅仅是概念性规定，在具体落地前还有大量细节需要厘清。因此，市场一直在翘首以待更为详细的“设计”出台。我担心的不是细则细不细，而是既得利益者的拖延与阻隔，或是对改革的“不作为”。顶层设计文件迟迟出不来，表面理由是复杂、慎重，本质上是权力平衡的艰难。细则不细必然存在，因为很多东西是细不下去的。

近三年来，在国企改革顶层设计出台前的日子，我无数次应对媒体的提问，静下来我常思考，讲起国企改革来为什么观点那么混乱？为什么我们这个体制，改起来那么难？中国这个要改革的体制，从1952年产生“国营”企业开始，国民经济开始恢复，到1978年，总共也不过就是26年。权力高度集中的计划命令体制，应该是在1958年到1978年期间形成的。总计20多年时间，那么一套的体制。为什么用30多年还改不过来？不是原来体制多么高明和而是现在利益所有者不放弃自己的权力与利益。先是国营，后来是国有，又是国资，改了37年，为什么还改不过来？人们还在呼吁改革、讨论改革、建言改革。到底是什么力量在反对、在应付、在拖延、在曲解这场改革？改革艰难的深层原因是什么？

内容太多不是出台慢的理由，权力与利益的重新配置是最大难点。所谓国企改革，是国有企业以市场配置权力与资源的一场制度性草案。一套体制就是一个既得利益格局，从来如此。改革要改游戏规则，也就是要改变经济竞争的输赢准则。游戏规则改了，原先的赢家不一定继续赢，当然不可能高高兴兴就退出比赛，总还想维系老规则，继续赢下去。这是不难理解的。即使文件出来了，解释者还会往原来的道路上拉，向有利政府及部门控权的思路上拉，难免出现各部门官员自圆其说的解读。不同部委的专家做不同的解读，让人一下子就看清楚在什么位子上，他们到底想要维护什么局面。

对于既得利益集团的具体所指，研究者常常语焉不详或欲言又止。经济学一般把利益集团看成是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。这些年来，虽然中国既得利益集团实是所有者集团没有像西方利益集团那样明确的集团意识指向和集体行动主张，更没有一个明确的组织化体系，但进一步的改革会损害其利益，因而它们对限权的改革持消极态度。它们或将改革从有形化为无形，或将改革带来的危机和不利转嫁出去。核心仍然是所有权与经营权的两条改革路线之争，所有者绝不能轻易放弃经营权，归纳起来国企改革实施要突破五道权力利益的羁绊：

第一道权力的羁绊，是政府与企业权力利益之争。政府不肯放权，是所有改革的焦点、“婆婆”与“老板”之间，多是围绕放权的问题。国资委成立之初就是想学淡马锡，后来发现完全的淡马锡模式套不住各类企业情况，管不过来。国资委行使出资人职责，不得直接干预企业的生产经营活动。“不错位、不缺位、不越位”，是国资委成立时给自己的定位。实际上并没有做到。这些年国资委对市场和企业的控制和干预，是非常全面、系统的，大大超出了出资人职责。国资委通过一系列法规，对产权转让和资产重组的交易程序、合同对价、资产评估等都加以严格控制；对国企对外投资、债券发行、申请股票发行、子企业境外注册并上市等都须经国资委批准。据说，在一个资产规模过千亿的公司里，价值30万的公司要撤销、解散，都必须经过国资委审批。现在实施改革，使得国资委在本质上，将成为代表“出资人”的“投资人”。也就是说，国资委将成为投资集团，或者在其下面委托成立投资集团，作为国有企业的控股股东。这种授权机制也还是大有文章的。这个问题仍然存在很多未知数，由财政部负责起草的文件至今没有见面，人们期待面纱撩开。

事实上，国资委一度非常想引入淡马锡政企分开的制度。宝钢等央企也试行了外部董事制度以及决策权(董事会)和经营权(总经理)的分离。但在实践中，央企112家已经有74家试点了，经验仍然没有拿出来，央企董事会的独立性，至今仍是顶层设计的难点。

第二道权力利益的羁绊，是企业与企业权力利益之争。中国面临一场供给结构的变革，哪些企业是过剩产能，哪些是创新发展的产能，这里存在比较与竞争。不同的企业性质不一样，比如竞争性行业和垄断性行业区别巨大，竞争性和公益性的企业区别真的很大。公益性企业项目涉及到市民的基础设施、基本生活，所以需要国家的扶持和补贴。在竞争性领域，若政府过于创造各种便利条件，则会造成整个社会效率低下、资源浪费。比如石油管网由几家大型企业垄断，其他企业必须通过他们的管网获得，从而增加成本。如果把管网剥离出来，或者把勘探地块放开竞争，便是另一局面。这种权力与利益的重新配置，必然伤及现有权力利益的持有者。理论的呼吁者、政策的利益者与最终拍板者，都会面对不同企业的诉求，如何决断，显然是难题。

第三道权力利益的羁绊，是国企与民企权力利益之争。国企与民企一方面可能存在所有权即股权之争，一方面存在经营权之争。国家建设在经营权而不是所有权上。去年上百场高层论坛，多围绕“股多股少”，发生不该争吵的争吵，都围绕所有权，而没有对准焦点“经营权”。《指导意见》将改革范围从十八届三中全会决议中的“国有资本”，缩小到了“国有企业”，暗指改革暂不会波及所有权，而限于国有企业经营权。因为国资改革很容易牵涉所有权，不同意见和观点可能比较多，国有企业经营权问题，不同意见和观点比较少。国企与民企权力之争，应该在经营权。可是现实中却弄反了。

因为混合所有制重要，它必须有序、规范、分步骤地推行，否则就很难避免资本流失：一方面是民营资本进入国有企业后，却没有得到说话的权力，就无法成为制衡力量；另一方面，也要防止混合所有制推进过程中，国有资本流失。

第四道权力利益的羁绊，是政府部门权力之争。三层经营与两层经营，多围绕谁是出资人代表，讨论是在围绕自己控制权。财政部与国资委便存在“所有权”之争，他们都是出资人代表，两套国资管理体制大相径庭。财政部主要通过汇金公司来管理金融国资，其体制接近于新加坡淡马锡模式。十八届三中全会前，国务院发展研究中心的“383改革方案”中似也提出，国资改革要参照淡马锡资产管理公司模式，建立和完善出资人制度。而国资委的专家解释,“管资本为主”的国资监管体制总体上不是淡马锡模式，也不是三层框架。改建或组建的国有资本投资、运营公司并不是新增一个中间管理层级，而只是一个国有资本运作平台企业，所以还是两层架构。国有资本投资、运营公司是国资委的派出机构，国资委由一级变为二级，似乎国资委的权力更大了。

第五道权力利益的羁绊，是出资人与职业经理人权力之争。“依法治企”的重点应该是：政府要守法，不能干预企业的微观经营活动与法定权利；国有股东要守法，不能逾越公司治理的规则与程序。《指导意见》要求政府必须树立法治观念，“保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预”。不管是《指导意见》，还是以后多份配套文章，都对职业经理人给予充分的笔墨，给以规定。但在实践中，政府不守法的事情屡见不鲜，普通存在董事长一人说了算，现在把经营权交出去，董事长不习惯，也舍不得。现在讨论文件时不会有太大的分歧，下一步落实起来会上升为主要矛盾，这是一场博弈。

由于《指导意见》是一份纲要性文件，还有诸多细节需等待后续文件的出台才能见分晓，比如国有资本投资、运营公司究竟如何设立，其与国资委和财政部等部委之间的关系如何安排，上述“直接授权”的试点范围划定等，这个试点时间有多长，在2020年前能否普通推开，目前均未可知。政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，分歧存在已久，从未平息，也让国资改革一度胶着不前，多年来难有大突破。

可以看出，从与权力的结合程度，以及对公共资源实际占有的程度，决定既得利益者类型。既得利益群体虽然往往以“改革者”的面目出现，但是使有利于社会整体和长远利益的改革举措出不了台或延宕出台，或使已经实施的改革措施发生变异，不经意间使改革可能成为维护既得利益的工具。

从本质上看，所有权与经营权是密不可分的。只有经营得好，所有权才更稳固，更长久。我们强调这次改革的经营权意义并不是否决所有权。支配所有权者希望永远支配经营权，支配所有财产。所有者则希望能够重新享有所有者应有的权利，经营者则希望能够享有经营的权利，两者必然发生冲突。这时，所有者往往处于上风。当然，我们也不是绝对的所有权与经营权的分离者。在目前，这一阶段，所有权与经营权的分离是主要矛盾，即决定改革成败的主要矛盾方面。这个问题解决了，改革便向前推进一大步。当第一种矛盾上升，特别是经营权影响所有权的控制力时，适度的“合”也是必要的。

《指导意见》对放弃国有资本控股地位、员工持股、战略性重组、国有股减持等敏感问题表述不够细的地方，依然留下相当的模糊地带。这样的含糊将成为助长国企改革的阻力和一些人为官不作为的借口。