（一）面临的问题与挑战

东部沿海地区优先发展战略取得了显著成效，但也还存在如下不足。

1.资源与环境约束日益严峻

多年来，东部沿海经济的快速发展，主要依赖于大量的资本、劳动力和土地投入。东部经过30多年的高速发展，产业和要素往东部地区持续集聚，使得东部沿海发达地区面临的资源约束日趋加剧，表现为不断出现的“民工荒”、“电荒”、“油荒”、“地荒”，环境资源承载压力不断加大，要素成本持续上升，传统劳动密集型企业生存空间日益窘迫。

同时，东部地区的能源、土地等资源短缺的约束，以及经济过度集聚造成的环境污染。也在很大程度上削弱劳动密集型产业的竞争优势。据统计，1996—2004年长三角地区的耕地面积净减少了34.03万公顷，相当于长三角现有耕地总面积的1/20；由于大规模发展加工制造业，特别是重化工业，水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染正威胁着东部经济和城市的良性发展，能耗也在不断上升。

目前，东部多数地区发展用地紧缺，甚至无地可供，加之近年来国家在加强和改善宏观调控的过程中，坚持严把土地闸门和市场准入门槛，不断加大节能减排工作力度，东部地区在这些方面承受的压力相对更大。仅以土地为例，由于国家持续控制农用地转为建设用地规摸。加强用地行为的监管，不仅现有企业扩大规模受到限制，也使得一些新项目难以落地。

2.自主创新能力相对较弱，产业结构亟待升级

总体来看，国内相当一部分企业依然是依赖引进技术。尽管近些年来，我国的技术对外依存度有所降低，但仍然高于50%。从外国转移到东部的制造业，大部分核心技术、品牌和销售渠道仍然被外国公司控制。

3.东部地区对中、西部的带动和辐射作用不突出

中国资源禀赋和生产能力的区域分布与东部工业的密集分布是错位的。中西部地区自然资源丰富程度大大高于东部，而大部分工业生产能力却集中在东部，资金、技术和劳动力的优势也在东部。这种不尽合理的资源配置格局，需要支付大量运费，才能使商品远抵消费地。因此，为了追求更大的比较优势，东部一些传统产业应该逐步向中西部不发达地区转移。

然而，虽然广大的西部地区在能源、原材料、土地、劳动力等资源上都比东部有更多的成本优势，但目前并没有出现传统的劳动密集型行业的大规模“西进”。即使进入21世纪以来，中央政府采取了鼓励东部发达地区企业进入中西部地区投资的一系列政策，但这种以产业转移为目的的投资并没有达到预期的规模。目前珠三角、长三角等地已经出现劳动力供应紧张甚至短缺的状况，而中西部和东北地区虽拥有大量的剩余劳动力，但就业岗位十分缺乏。

（二）未来政策的调整方向

按照“十二五”规划，东部地区是区域协调发展的重要基础，要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外向型经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力。

为此，根据东部地区发展阶段、发展基础、发展条件和存在的问题，东部地区的发展战略和政策应侧重：

1.走新型工业化道路，形成资源节约型和环境友好型发展方式

必须切实把提高经济增长质量和效益放在首位，走新型工业化道路，形成资源节约型发展方式，率先走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新路子。面对资源与环境约束日益严峻的挑战，东部地区必须坚持节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在生产消耗、废物产生、消费等环节，尽快建立起全社会的资源循环利用体系。通过降低高耗能产业比重和开发推广节能技术，实现结构节能和技术节能；通过加强能源生产、运输、消费各环节的制度建设和监管，实现管理节能。推行产品生态设计，推广节约材料的技术工艺，鼓励采用小型、轻型和再生材料。加快现有燃煤电厂脱硫设施建设，推进钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫综合治理。在实行最严格的土地管理制度方面作出表率，严格执行法定权限审批土地和占用耕地补偿制度，禁止非法压低地价招商。统筹生活、生产、生态用水，重点推进火电、冶金等高耗水行业节水技术改造。

还应充分运用控制新增建设用地、加强节能减排这一倒逼机制，督促和鼓励东部地区特别是土地和能源资源紧缺、环境压力较大的沿海发达省市，制定实施比国家相关法规和政策要求更高的土地、能耗、环保、安全和技术等准入标准，加大差别电价、差别水价、排污收费等政策实施力度，加快淘汰落后生产能力，推动相关产业尤其是产能较大的传统加工业进一步将增量资金和存量资产向中西部地区转移，以优化资源配置，将有限的资源集中用于发展高技术产业、先进制造业和现代服务业，同时也为中西部地区壮大产业规模、加快产业结构升级提供持续动力。

此外，应通过将节能降耗纳入相关官员的考核体系之中，来遏制地方政府对GDP增速的片面追求。将资源、环境、社会等方面指标列为重要调控目标，体现以人为本，和谐发展的执政理念。

2.走自主创新的道路，形成创新型发展方式

东部地区必须大力推进产品创新、技术创新、产业创新，多渠道增加科技投入，支持企业成为技术创新和科技投入的主体，提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。同时，要建立和完善以市场为依托、政府为引导、企业为主体，中介服务、资金支持和政策环境为支撑的开放型技术创新体系，尽快形成科研、开发、生产和市场结合的开发机制，以加速自主创新和科研成果的转化。加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，提高产业素质和竞争力。此外，还要大力实施名牌战略，加强知识产权保护，加快培育更多的世界级企业和世界级品牌。

东部地区要大力推进传统产业升级，优先发展先进制造业、高技术产业和服务业，着力发展精加工和高端产品；促进加工贸易升级，积极承接高技术产业和现代服务业转移，增强国际竞争力；以中心城市为重点，以高新技术园区为载体，形成一批对经济发展有重大带动作用的高技术产业群。

3.走区域协调发展的道路，促进普遍繁荣和共同富裕

东部地区在逐步缩小城乡之间和地区之间差距、促进城乡区域协调发展等方面发挥着重要作用。在今后的发展中还要增强服务全国的大局意识，发挥政府和市场两种力量，采取多种途径和方式，更好地、更加有力地带动和扶持中西部地区发展，促进普遍繁荣和共同富裕。

政府应通过政策支持加快产业空间转移进程。政策支持一方面要在中西部地区形成吸引产业转移的“拉力”，另一方面要在东部发达地区形成加快丧失比较优势产业转移的“推力”。东部地区的地方政府要制定切实可行的政策措施，鼓励企业积极进行西进。在项目的立项、融资、税收、技术及人才的交流与引进等方面给予政策倾斜。鼓励和引导企业通过收购、兼并、联合、参股、控股、技术入股等形式参与西部大开发和中部崛起。同时，要遵循企业发展的内在规律，尊重企业的自主决策权，避免各级政府对企业是否西进以及投资、经营的不正当干预。政府还要发挥在西部开发中的引导、协调、桥梁、信息传递等职能作用，为东部企业西进牵线搭桥。要加强组织协调，采取“政府搭台，企业唱戏”的做法，在西部地区选择省会城市或中心城市，举办贸易洽谈、技术转让等，扩大东部企业在西部地区的影响。东部各省要利用港口的独特优势，制定优惠的政策。为西部提供对外贸易通道，在促进西部经济发展的同时，加快东部的经济发展。