从前面有关瘟疫反应的论述中可以看出，当时整个社会大致可以分成朝廷、官府、社会力量和普通民众四个部分，简单地说，朝廷和官府基本相当于现代所谓的国家，另外二者则为社会。但在本来意义上，国家并不是和社会对应的概念，国家几乎没有界限，同西方国家只是与社会分立的整个社会体系中一部分的情况完全不同。在中国，国家是一个高高在上的概念，必要时可以囊括一切，尽管在实际上并不总是这样。[4]一般情况下，由于朝廷是皇权的直接代理者，所以它的行为多可代表国家。而在地方社会，地方官府既是国家的代理者，同时与社会一道也是它的控制对象。普通民众在人数上虽然占优，不过在具体的历史发展过程中，通常充当的只是一种类似于背景的角色。所以，一般认为国家和社会的互动，大多数情况下不过是官府和社会力量的互动。它们之间的冲突大多是他们各自私利产生矛盾的结果，基本不表现为社会利益对国家利益的对抗。在维护国家利益方面，它们其实具有相当的一致性。

朝廷、官府和社会在整个社会管理和秩序维护方面，并不存在根本和体制性的矛盾与对抗，即使其间存在各自不同的利益关系并出现某种冲突，也不意味着社会的进步。实际上，随着社会的发展，非但没有出现朝廷和官府同社会力量的对立日趋严重的现象，相反却在兴办医药局和牛痘局之类的事业中出现更多、更为广泛的合作，清末出现的一系列变化，也完全不存在朝廷和官府职权退缩的事实——实际上是具体职能的明确化和扩展。对中国的国家和社会，不仅需要从朝廷、官府、乡贤、民众等这样更为本土的名词和具体的历史情境出发加以理解，还有必要暂时抛开西方的概念和理论，以合作与互补这样一种新的认知模式来重新认识它们的互动。清末国家将原本主要由社会力量承担的事业纳入官方的制度化的轨道中去，不仅不是对社会力量的扼杀和限制，很大程度上还可视为对社会力量活动的一种呼应。从中国社会自身发展的要求来看，国家具体职能的拓展，或者说，国家无所不包、笼统的职能的具体化、明确化，与社会力量的强大和活跃一样，都是必要的。它绝不是对社会进步的反动，在一定限度内，它还是顺应社会发展要求的举动。

此外，还有必要从中国社会自身的发展脉络中来理解明清社会力量不断活跃的历史意义。社会力量在地方社会事务中作用的增强虽可能分割官府的部分权力，甚至在一些具体问题上与地方官府乃至朝廷产生一定的矛盾，但并不会从根本上影响国家的利益。他们兴办的各种事业，从广义上说，也都是朝廷和官府职责之内的事，其意义，并不在于借机而使民主和自由得到发展，而是他们凭借自身对地方社会的熟悉和对当地社会问题与需求的敏感，能够有针对性地补充官方行政能力的不足，并利用自身的影响更有效地表达地方社会的要求和部分民意，促发地方官员关注并举办一些缺乏制度规定但实际需要的事业。同时，它的活跃，还有利于个别官员的政绩不至于因他的离任而灰飞烟灭，从而使官方的一些善政能够持久稳定地保持。这既可以避免因为各地差异巨大而国家政策一刀切所导致的弊端，同时也可在一定程度上弥补国家在民生政策方面缺乏制度性规定的缺陷。