苏美尔城邦都有自己独立的王朝，如基什第一王朝、乌尔第一王朝和乌鲁克第一王朝等。苏美尔城邦的最高权力机构通常由王、长老（abba）会议和公民（gulus）大会组成。这种制度被历史学家称为“军事民主制”或“原始民主制”。

一、王权的起源

在古代美索不达米亚人的观念中，所有的土地都属于上天的神灵，所有的人类都是由神创造的服务于神的子民，所有神的土地都是用来供养神的子民的。国王是上天的神在人间的代表或代理人，他向上代表神灵牧养神的子民，所以所有国王都自称“牧者”，还负责向神的子民传达神的旨意；向下代表人民服侍神灵，并向神灵祈福，祈求神灵的保佑。

图5.1 苏美尔早王朝时期乌鲁克的官员库尔里尔（Kurlil）。出土于阿尔·欧贝德

古代美索不达米亚的王权经历了一个漫长的发展过程。苏美尔各城邦的王有的称“恩”（EN）或“恩西”（ENSI），表意符号为“帕达西”（PATESI）；有的称为“卢伽尔”（Lú.GáL）。恩和恩西都是城市国家主神代理人的称号，其职责是代神理财、管理神庙经济和主持修建公共工程等。此外，他可能还拥有军权和司法权。卢伽尔原意为“大人”，后来才有“主人”和“王”的意思。他们最初可能只是在发生战争等紧急情况时临时选举的“独裁官”，后来由于战争持续不断而逐渐演变成常设职位。卢伽尔和恩西的职位通常都是世袭的。相比之下，卢伽尔的权力更大一些，只有强大的国家的统治者或霸主，才有资格称卢伽尔。例如，拉伽什城邦的一位强有力的王朝创立者称卢伽尔，继他之后先后统治拉伽什的七位统治者都很软弱，因此放弃了卢伽尔的称号，改称恩西，他们称自己城市的保护神为“真正的卢伽尔”。

关于王权的起源与演变，斯蒂芬·伯特曼（Stephen Bertman）给出了清晰的概括：

开始的时候，神圣与世俗的主权可能都处于单个人的手中——这是再自然不过的结果，因为美索不达米亚人不认为君王与神有什么分别。因此，一个城邦最早的统治者就很可能是“恩”，即苏美尔语中代表“高级祭司”的一个词。而“恩”因而也可能是地球上本地神的代表，管理着神庙的土地和在土地上工作的人。在发展的后来阶段，当人口增长起来，而且社会变得更加复杂的时候，又有一种官职出现了，即“恩西”，或者“统治者”，其职责便是管理城市事务（法律与社会，商业与贸易，以及军事事件），而“恩”则继续管理神庙的事务（神庙土地的监管，主持宗教仪式）。在危机爆发的特殊时刻，人们可能会通过一个长老会顾问团或者公民大会（正如马尔都克在《创世史诗》中曾经被任命的那样）任命一位“卢伽尔”。实际上，“卢伽尔”这个官职所出现的时间，几乎与苏美尔城市为保护自身不受敌人入侵的危害而开始建造防御城墙的时间，处于同一个时期，因此，这时也是特别需要有领袖的危机时期。最初，“卢伽尔”可能只是在出现紧急情况的时候才被授予权威，可是如果危机持续下来或者反复出现的话，“卢伽尔”的最高权力就可能成为永恒的权力。[1]

随着国家的繁盛和规模的扩大，越来越需要强有力的权威，国王的权力也就越来越大，越来越明确。作为神在人间的“牧者”，国王首要的任务便是使土地丰饶，国家富有，以使人民得享安康。为此，修筑运河，发展农业为王之大事。国王的另一重要职责就是率军征战，作为战争领袖，其目的便是获取土地和其他财富。作为国家的管理者，国王的职责是维持国家秩序，尤其是伸张正义，铲除邪恶，使强不凌弱。作为宗教领袖，国王修建神庙，主持宗教祭祀活动，代表人民祈求神灵保佑。另外，通过宗教与文化加强意识形态管理，目的还是维护稳定与秩序。

二、城邦会议

图5.2 乌玛城的官员鲁帕德（Lupad）雕像。约公元前2400年。出自特罗（古代吉尔苏）

无论是恩西还是卢伽尔，都远不是专制君主。这时的苏美尔各国还有其他两个权力机构，即长老会议和公民大会。两者合称为“城邦会议”（苏美尔语称unken，阿卡德语称pu?rum）。长老会议由贵族组成，公民大会则由城邦中的“成年男子”组成，它们限制和制约着王权。根据《吉尔伽美什和阿伽》史诗记载，基什王阿伽遣使要乌鲁克王吉尔伽美什派人为基什挖井修渠，并威胁说，若不从，即兵戎相见。吉尔伽美什召开城邦会议，以决定战与降。他首先召开长老会议，长老们主张投降；他又召开公民大会，公民大会主张拒绝基什的无理要求，宁战不降。最后，吉尔伽美什听从了公民大会的意见，并且率领乌鲁克人民战胜了基什。这个故事可能表明，城邦之王在战与和的问题上还没有决定权，而公民大会可能是城邦内部的最高权力机构。与此相对应的是，在天上既有天神安努和众神之父恩利尔，也有众神会议。每遇重大事情，也要召开众神会议商讨，但天神安努和众神之父恩利尔的权力似乎要大一些。

随着社会经济的发展、统一国家甚至帝国的形成，国王的权力越来越大，最后发展成为专制君主，在苏美尔城市国家，城邦会议的作用逐渐减弱。