（一）合理界定“基本服务”的内容与范围

公共文化设施免费开放之“免费”，是指免费提供与自身职能相适应的基本服务项目。之所以强调“基本服务”，是因为公共文化设施承担的主要社会职能是保障公众基本文化权益，满足公众基本文化需求。正因为需要保障的权益和满足的需求是基本的，所以才要求公共文化服务是全覆盖的、均等化的；反过来说，正因为这种服务是全覆盖的、均等化的，所以服务的内容、范围和边界不可能是无限的，不可能满足所有个性化的需求。因此，免费提供的只能是“基本服务”。

什么是“基本服务”？这是落实“免费开放”政策首先需要解决的问题。科学、合理地界定基本服务的内容与范围，实际上是合理划分政府与市场作用的边界，是落实财政保障的前提。从整体上看，基本服务有两大特点：一是地域性；二是阶段性。

文化部、财政部《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》提出了公共图书馆、文化馆（站）基本服务的大致内容和范围，由于它是一个全国性文件，所以所做的规定是粗线条的。文件所说的“与自身职能相适应的公共文化服务项目”，在不同的地区、不同的发展阶段，就会包含不完全相同的内容。比如，在经济发展水平较高的苏州，面向0～3岁婴幼儿赠送“阅读大礼包”的“悦读宝贝计划”，可以看作苏州公共图书馆的基本服务项目，而在经济发展水平还不那么高的西部地区，类似项目显然还难以纳入基本服务范畴。公共文化服务机构在落实“免费开放”政策时，首先需要立足本地现实，界定清楚自身目前阶段应该并且可以提供的基本服务项目是什么，进而测定“免费开放”需要多大数量、什么结构的经费保障力度。总之，合理界定基本服务的内容、范围与边界，是落实“免费开放”政策的核心和基础工作。

（二）基本服务保障经费实行中央财政和地方财政分担、以地方为主的机制

“免费开放”政策明确了公共文化服务机构提供基本服务所需要的经费由政府保障和落实，那么，作为保障和落实责任主体的政府是哪一级政府？现行政策是：实行中央财政和地方财政分担、以地方财政为主的机制。这一机制实际上明确了向公众提供基本公共文化服务的责任主体是地方政府。换言之，地方财政承担主要的“支付责任”，中央财政起辅助性作用。这一机制也是国际上公共文化经费保障的通行机制。

目前，“免费开放”政策确定的经费分担原则是：公共文化服务机构的人员、公用等基本支出经费由同级财政负担，开展基本服务项目的支出由中央和地方财政共同负担。通俗地说就是，“养人的钱”由同级财政负担；“办事的钱”由中央财政和地方财政分担。为此，中央财政设立专项资金，重点对中西部地区地市级和县市级公共文化服务机构开展基本服务项目所需经费予以补助，具体标准是按照地市级文化馆和公共图书馆50万元、县市级文化馆和公共图书馆20万元、乡镇综合文化站5万元的标准，中央财政补助西部地区的80%、中部地区的50%，对东部地区则采用“以奖代补”的形式资助。[1]

中央财政公共文化服务机构“免费开放”补助经费的数量在逐年增加。如中央财政对全国博物馆和纪念馆免费开放的补助经费，2008年为12亿元，2009年为20亿元，2010年为28亿元。2011年，中央财政对公共图书馆、文化馆（站）免费开放补助经费为18.22亿，这笔经费已经列入中央财政制度性预算之中。中央财政“免费开放”补助经费在使用中体现出了如下特点：第一，主要用于补助公共文化服务机构开展基本服务项目的支出；第二，补助的数量和方式，体现向中西部倾斜、向基层倾斜的原则；第三，补助标准不是“封顶标准”，鼓励地方财政根据实际情况提高标准。

（三）维护公共文化设施的公益性质，限期收回出租设施

目前，我国公共文化设施被出租或挪作他用的现象还比较普遍。造成这种“人吃楼”现象的根本原因是，长期以来公共文化服务机构经费保障不到位。2005年以来，已有多个政策性文件反复强调要维护公共文化设施的公益性质，不得以拍卖、租赁等任何形式改变公共文化设施用途，已挪作他用的限期收回。然而，三令五申均无果而终，原因就在于没有解决“人吃楼”现象的根源。“免费开放”政策开始真正落实公共文化服务机构基本服务经费的保障问题，为解决长期存在的馆舍出租问题创造了条件。当公共文化服务机构的基本保障经费解决后，出租或挪作他用的设施就应该无条件收回。限期收回出租设施，是公共资源回归公共的必然要求，也是“免费开放”政策要解决的突出问题之一。

（四）增强服务能力，提高服务质量，改善服务效益

“免费开放”不是“廉价”开放，也不是低水平开放，而是以免费开放为动力，增强服务能力，提高服务质量，改善服务效益。这方面的要求包括：公共文化服务机构应把主要精力用于开展基本公共文化服务；公共文化服务机构实现规章制度健全，职责任务清晰，服务内容明确，保障机制完善；与公共文化服务机构自身职能相适应的服务项目健全，设施利用率明显提高，形成2个以上品牌服务项目或活动；逐步增加多样化服务，重点增加对未成年人、老年人、农民工等特殊人群的对象化服务。

[1] 财政部教科文司副司长王家新在全国美术馆、公共图书馆、文化馆站免费开放工作新闻发布会上的发言［EB/OL］.［2011-02-18］.http：//www.ccnt.gov.cn/hdjlnew2011/wszb_2869/.