根据公共文化产品与服务的类别及其特性，我国履行政府职责，兴办了大量的公共文化事业单位，以承担公共文化产品与服务的生产和供给职能，事业单位成为公共文化服务的执行、实施主体，为社会直接提供了各类基本的公共文化服务。

一、文化事业单位的兴办及其公共文化服务职能的履行

“事业”通常指具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常性活动，也特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业（以区别于“企业”）。[1]“单位”，是对中国社会微观组织机构的总称，以独立核算的“法人机构”计算，中国的单位包括企业、机关和事业单位、社会团体以及居民委员会四种。

“事业单位”是我国特有的一种组织，据有关学者研究，“事业单位”这一概念大约出现在20世纪50年代，是在我国长期的社会主义建设实践中形成的，对非政府机关、企业组织、群众团体的社会公共服务型事业组织的一种约定俗成的名称。[2]1963年，《国务院关于编制管理的暂行规定》，将国家编制划分为行政、事业和企业三种，规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业单位编制”。1984年，《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法（讨论稿）》中规定，“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定义为事业单位，使用事业编制。”[3]1998年国家颁布的《事业单位登记管理条例》将事业单位定义为：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、体育等的部门和单位，例如学校、医院、演艺团体、研究机构等。[4]我国也将社会组织正式划分为：国家机关、军队组织、政党组织、企业组织、事业组织、社会团体六大类。

因此，正如我们在本书第一章所指出的，在我国，“文化事业”具有三个层次的含义：第一层次泛指整个文化，通常说发展文化事业，就是指发展整体的文化，或者说文化发展。第二层次指与文化产业相对区分的整个文化事业，具体包括公益文化事业和部分的准公益性文化事业，其特点是以国家投资为主，其他社会投入为辅，主要目的是满足公众的文化需求而非营利。第三层次则是指文化事业单位。

所谓“文化事业单位”，是政府财政拨款建立的、按照党和政府部门的文化政策，在文化行政部门的指导下实施公共文化服务供给的非营利单位，狭义的文化事业单位指分布于文化部、新闻出版总署、广电总局等三大政府文化主管部门管理范围的事业单位；广义的文化事业单位还包括其他部委所属的事业单位，如教育、科研、工会、共青团、妇联、文联、作协等。具体包括新闻出版、广播电视、图书馆、博物馆、文化遗产保护、美术馆、文化馆、哲学、社会科学研究、文学艺术等领域的事业机构组织。文化事业单位承担了生产、供给形式多样、类别丰富的公共文化产品与服务的功能，狭义的事业单位是公共文化服务供给任务的主要执行者，其服务不以营利为目的，服务对象为社会全体公众。[5]

事业单位的核心特征是公共服务，从20世纪60年代关于事业单位的界定到1998年的《事业单位登记管理条例》，以及2003年以来多个关于文化体制改革的文件，均高度明确这一点，这使得事业单位作为提供公共服务的、持续性运作的实体性组织，与其他社会组织（社会团体、党政机关、企业、军队）区分开来，成为重要的社会组织类型。[6]与国际社会相比，我国主要由政府兴办的国有事业单位，连同社会办的非企业单位一起，可大致与国外的“非营利组织”（NPO）、“非政府组织”（NGO）或称“第三部门”（the third sector）等相类比，但不完全一样。[7]新中国成立以来，我国投入大量公共资源，兴办数量庞大，以电台、电视台、报社、出版社、公共图书馆、文化馆、博物馆、专业艺术院团、艺术学校、文联、社科院、研究所等为主体的种类齐全的文化事业单位，奠定了公共文化服务政府供给的重要基础。

就我国狭义界定的公共文化服务体系（参见第一章）而言，承担公共文化服务职能的事业单位主要包括公共图书馆、文化馆（站）、博物馆（美术馆、艺术馆）、社区文化活动中心、青少年宫、工人文化宫等。上列各类文化事业单位，按照我国的中央、省（自治区）、市（地，州）、县（区）分别设立（目前尚没有国家级的文化馆），形成丰富的层级和庞大的体系，根据事业单位“定职能、定机构、定编制”的所谓“三定方案”规定，接受公共财政拨款，承担相应的公共文化服务职能，发挥着民间文化组织难以替代的重要作用。

表5-4 我国主要文化事业单位及其服务职能定位

续表

根据上述职能规定，各类国办公共文化服务机构向社会直接提供免费或优惠的公共文化服务，成为公共文化服务执行与供给的中坚力量。换言之，我国政府通过投入财政经费、设立机构（文化事业单位）、兴建基础设施（事业单位通常为其管理运营机构）、支付人力资源成本（人员工资），规定并监督其履行相关职能，承担了政府作为公共文化服务供给责任主体的职责。

二、文化事业单位的改革发展

我国市场经济制度的建立和公共文化服务战略地位的提高，给传统的文化事业单位带来了诸多的挑战和机遇，文化事业单位暴露出很多问题，改革事业单位，提升其公共文化服务效能，成为公共文化服务政府供给的重要任务。

（一）文化事业单位存在的问题

改革开放以来，尤其是2003年以来，我国文化事业单位管理体制和运营机制的改革取得很大进展。[8]然而，改革并没有完成，仍然存在一些问题，严重地影响着文化事业单位公共文化服务能力的提高。

首先，是事业单位的性质和所有制关系不够清晰。计划经济体制下，所有的文化事业单位都是国家办、国家养、国家管的，但进入市场经济体制，“事业”既可以国家办，也可以由民间、社会来办，事业单位也有财政全额拨款、财政差额拨款的区别，甚至还有事业单位企业化管理的情况。从1989年1月起，财政部就将其预算内的事业单位区分为“全额预算管理”“差额预算管理”和“自收自支管理”等三种基本的类型。据2007年完成的一项研究表明，“文化系统事业单位的财政依存度最高，达到69.8%；广电系统次之，约为10%；新闻出版系统基本上已经成为重要的国民经济产出部门，产值约为1 900亿元，据说对国家税收的贡献仅次于烟草。”[9]面对这种情况，政府在公共资源配置、政策待遇等方面如何区分、区别对待？此外，文化事业的意识形态属性与一般文化属性如何划分，报纸等传媒文化单位，其事业属性与产业属性如何划分等，仍存在许多困难。

其次是举办主体单一状况未有根本改观。文化体制改革以来，我国的事业单位部分引入了社会力量，如社会办剧团、私人办博物馆等，但总的来看，计划经济时代以来事业单位举办主体单一化的情况并未得到根本改观，社会办公益性文化事业组织的比例仍然不大。国家固然应当大力投入兴办文化事业，但是，单一依靠财政投入并不足以满足文化事业发展的需求，尤其是对财政投入依存度高的文化系统事业单位，往往经费短缺、人员编制不足，这些情况使得公共文化产品产出不足、服务质量低下等问题十分明显。

再次是管办分离的问题没有彻底解决。我国早在文化体制改革之初，就提出了“三个转变”，[10]力图改变管办不分的局面，但是，目前看来，这种状况虽有所改观，却依然存在。政府文化管理部门既当教练员、运动员，又当裁判员的事例时有发生。导致政府“越位”“错位”与“缺位”的现象同时存在。事业单位缺乏自主权，对行政机关依附性强、缺乏活力、效率低下的问题仍十分突出。

最后是宏观管理层面改革不到位。正如张晓明等学者所指出的：“改革开放以来，尽管一再提出文化体制改革，但是实际上宏观体制的管理理念还没有根本改变，适应市场经济的文化宏观管理体制思路还没有形成，国家管理经济和管理文化还是‘两张皮’。表现在国家无论对文化事业还是文化产业都垄断过度，社会力量办文化的通道依然不畅。虽然已经允许民办文化事业单位，但政策的取向仍然是限制民间资本的进入。”[11]

此外，文化事业单位还不同程度地存在着资源配置计划化、事业单位行政化、事业人才“干部化”、事业消费福利化、事业活动扩大化等情况。资源配置计划化使得文化资源的配置不是按照社会需求，而是按行政计划与行政命令配置，资源配置效率低下。事业单位的行政化导致事业单位“事出多门”，条块分割，重复建设，形式主义，自我膨胀。事业人才的“干部化”则导致“大锅饭”、“铁饭碗”，能上不能下，能进不能出，缺乏激励机制等问题。事业消费福利化造成事业支出增加，事业活动扩大化导致财政负担加重，并客观上排斥了社会力量、市场机制在文化事业发展中的作用。上述种种问题长期不能得到解决，使得文化事业单位的体制改革从总体上看仍然停留在表层，大幅滞后于企业体制和政府机构的改革。未来要提升公共文化服务效能，亟需加大文化事业单位的改革力度。[12]

（二）推进文化事业单位改革，提高公共文化产品与服务的供给能力我国事业单位改革的总体目标是建立与社会主义市场经济体制发展、民主法治建设、社会转型相适应、功能完整、结构合理、运行高效、有利于促进事业单位和社会事业健康发展的管理体制和运行机制。赵立波指出，这一目标可以具体归结为十个方面，即事业界定科学化、职能分工合理化、举办主体多元化、事业组织现代化、政事关系法制化、资源配置社会化、事业人才专业化、内部管理自治化、社会保障统一化和监督机制体系化。[13]经过2003年以来文化体制改革系列试点工作，总结过往以及试点地区和单位的改革经验，中央为文化事业单位的改革指明了方向。中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》明确指出：“体制机制创新是改革的重点，必须把发展社会主义市场经济和建设社会主义精神文明的要求统一起来，把健全宏观管理与搞活微观主体结合起来，革除制约文化发展的体制性障碍。”针对文化事业单位改革，中央文件也提出了明确要求，即“根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，明确不同的改革要求。”落实中央改革精神，推进文化事业单位改革，提升公共文化服务能力，主要应做到以下几个方面：[14]

1.区别对待、分类指导

科学、准确地界定事业的内涵和外延是事业单位改革的前提，也是建立新的事业体制的基础。“区别对待、分类指导”是我国文化事业单位改革的首要原则。这一原则的精神实质，就是要对文化事业单位的性质进行科学的界定和明确的划分，规定我国文化事业发展的性质和方向；另一方面，根据公共服务型政府的理念，政府还承担着维护国家主流意识形态安全、国家文化安全的职责。因此，中央文件首先将公益性、政治性文化事业单位进行了明确的界定，着力解决“事业界定科学化”的问题——“国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、群众艺术馆、美术馆等为公众提供公共文化服务的单位，为公益性文化事业单位。党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊、少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位，重要社会科学研究机构，体现民族特色和国家水准的艺术院团为政治性文化事业单位”，并指出，对于这类事业单位，将“实行事业体制，由国家重点扶持”。

此外，中央文件指出，“除上述界定外的艺术院团，一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类报刊社，以及新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化中介机构，党政部门、人民团体、行业组织所属事业编制的影视制作和销售单位，逐步转制为企业”。[15]也就是说，对于不属于公益性和政治性的一些事业单位，应当逐步转制为企业。当然，这当中，有部分可以转为社会办事业单位或曰非营利机构，如文化中介机构、人民团体等。这样的分类改革，实际上为社会办事业，或准确讲，社会办非营利机构，提供了明确的导向。总之，“区别对待、分类指导”的原则，力图合理确定市场经济条件下，国家、市场、社会在公益性文化事业发展中的职能分工，以便各司其职，形成文化发展合力。

2.加大公益性文化事业投入，调整资源配置方式

加大公益性文化事业投入，是国家对明确界定为公益性、政治性文化事业单位的基本政策，即由政府承担举办这类文化事业单位的责任，不断加大投入，保障机构编制配给。在加大投入的同时，国家还将进一步鼓励捐赠和社会赞助，拓宽渠道，引导社会资金以多种方式投入文化公益事业，推动形成公益性文化事业以公有制为主体、多种所有制共同发展的良好局面。此外，调整公共资源配置方式，提高公共文化资源使用效率，也是文化事业单位管理体制改革的重要内容。中央文件提出：“坚持和完善有关文化领域的重点扶持政策和措施。要以项目投入为手段，以激发活力为目标，提高资金使用效率”。

3.深化文化事业单位内部改革，提升文化事业单位的自治程度自我管理、自我发展、自我约束是现代事业组织的基本特征。文化体制改革要实现政事分开，管办分离，提高公共文化产品的生产效率和公共文化服务质量，应从政策法规上进一步明确文化事业单位的事业法人资格和相关内部机构设置权、人事管理权和经营决策权，在提高文化事业单位独立性的基础上，深化文化事业单位内部改革，充分调动文化事业从业人员的积极性和创造性。按中央文件精神，“深化文化事业单位的内部改革，要推进人事、收入分配和社会保障制度的改革。按照政事分开的原则，事业单位和行政机关不得相互混岗。事业单位要全面推行聘用制和岗位管理制度，健全岗位目标责任制。对不同类型的事业单位实行不同的收入分配管理办法，加强监管，合理调节收入分配。要依法参加社会保险，保障职工合法权益。合理配置人才资源，促进各类人才有序流动。建立健全财务管理制度，加强经济核算。”[16]目前，文化事业单位在深化内部体制改革的实践中作出了许多积极的探索，[17]但由于种种原因，总体来看，距离现代事业组织要求的自我管理、自我发展、自我约束还有相当的距离，深化改革尚需长期努力。[18]

4.推动文化事业的适度社会化和市场化

如前所述，公共文化事业需要全社会的参与，这既是服务型政府作为“有限政府”的客观限制，也是市场经济条件下，社会力量参与公益性、准公益性文化产品与服务供给，推动社会自治，实现“权威+多中心供给模式”、推动“共同治理”或“分散化的治理”的必然趋势。[19]关于文化事业的适度社会化和市场化问题，本书单列一章专门讨论（参见本书第七章：《公共文化服务的社会化供给》），此不赘述。

【思考题】

1.我国政府提供的公共文化服务主要有哪些？您觉得合适吗？为什么？

2.我国政府供给公共文化服务的目标和标准是什么？您怎样看待这些目标和标准？

3.政府与文化事业单位的关系是怎样的？

4.结合您的工作单位谈谈我国文化事业单位存在的问题及改革发展趋势。

【推荐阅读】

1.李军鹏：《公共文化服务学》，北京，国家行政学院出版社，2007。

2.李景源、陈威：《中国公共文化服务发展报告》，北京，社会科学文献出版社，2009；于群、李国新：《中国公共文化服务发展报告（2012）》，北京，社会科学文献出版社，2012。

3.赵立波：《事业单位社会化与民间组织发展研究》，济南，山东人民出版社，2010。

4.成思危：《中国事业单位改革》，北京，民主与建设出版社，2000。

5.张晓明、齐勇锋等：《中国文化事业单位改革研究》，见李景源等主编：《中国公共文化服务发展报告》（2007），北京，社会科学文献出版社，2007。

[1] 《现代汉语词典》，1042页，北京，商务印书馆，1979.

[2] 徐颂陶等主编：《神圣的天职——中国现代人事管理》［M］，209页，北京，中国人事出版社，1996.

[3] 罗争玉：《文化事业的改革与发展》［M］，4～5页，北京，人民出版社，2007.

[4] 《事业单位登记管理条例》，1998年10月25日.

[5] 参见叶南客：《文化中国——先进文化的建设与创新》［M］，南京，南京大学出版社，2003；孙萍：《文化管理学》［M］，2～8页，北京，中国人民大学出版社，2006；张晓明、齐勇锋等：《中国文化事业单位改革研究》，见李景源等主编：《中国公共文化服务发展报告》（2007）［M］，38页，北京，社会科学文献出版社，2007。毛少莹：《公共文化政策的理论与实践》［M］，117～119页；罗争玉：《文化事业的改革与发展》，5页.

[6] 1965年5月4日我国发布的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》称事业单位“直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动”；1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记暂行条例》，分别将事业单位和非企业单位称为“社会服务组织”和“从事非营利性社会服务活动的社会组织”。赵立波：《事业单位改革》，16页，济南，山东人民出版社，2003.

[7] 也有学者将事业单位称为“第四域”，参见杨团：《探索“第四域”》［J］，载《学海》，2004（4）.

[8] 韩永进：《文化体制改革历程的回顾》，见韩永进：《新的文化自觉》［M］，235页，北京，文化艺术出版社，2008.

[9] 张晓明、齐勇锋等：《中国文化事业单位改革研究》，见李景源等主编：《中国公共文化服务发展报告》（2007）［M］，38页，北京，社会科学文献出版社，2007.

[10] 参见本书第三章.

[11] 张晓明、齐勇锋等：《中国文化事业单位改革研究》，见李景源等主编：《中国公共文化服务发展报告》（2007）［M］，38页，北京，社会科学文献出版社，2007.

[12] 文艺院团的改革相比较要彻底些，据报道，截至2012年1月下旬，全国文化系统2102家承担改革任务的国有文艺院团，已完成和正在进行转制、撤销和划转的院团1367家；269家院团已经确定了改革路径；天津、河北、山西、辽宁、江苏、安徽、湖北、重庆、贵州、陕西、宁夏等11省区市已经基本完成国有文艺院团转企改制任务。参见：http：//news.xinhuanet.com/2012-02/14/c_111523596.htm.

[13] 赵立波：《事业单位改革》［M］，76～82页。毛少莹：《深化文化管理体制改革》，见祁述裕主编：《中国文化产业发展战略研究》，325页，北京，社会科学文献出版社，2008.陈彬斌：《公共文化服务体系建设与文化体制改革》，见于群等主编：《中国公共文化服务发展报告（2012）》［M］，33页，北京，社会科学文献出版社，2012.

[14] 毛少莹：《公共文化服务体系建设》，见祁述裕主编：《中国文化产业发展战略研究》［M］，北京，社会科学文献出版社，2008.

[15] 中发[2005]14号文.

[16] 中发[2005]14号文.

[17] 参阅：中宣部文化体制改革和发展办公室编：《文化体制改革试点经验70例》［M］，北京，学习出版社，2006.

[18] 中宣部文化体制改革和发展办公室编：《文化体制改革试点经验70例》.

[19] 经济合作与发展组织（OECD）编，国家发改委事业单位改革研究课题组译：《分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体》［M］，北京，中信出版社，2004.