2015年10月，杭州市拱墅区发布了《文化志愿管理服务规范》，这是国内第一部文化志愿管理服务地方标准。同月，该市萧山区发布了《乡镇（街道）公共文化服务评估规范》。作为国内第一个镇级公共文化服务评估标准，其借助基层公共文化服务动态评估系统平台，通过绩效考核，对乡镇进行动态排名。除此之外，杭州市已出台余杭区《乡镇（街道）综合文化站公共服务规范》、下城区《社区公共文化服务动态评估规范》、江干区《文化团队服务管理规范》等单项标准共7项，加上市本级颁布的《杭州市基本公共文化服务标准（2016—2020年）》和其他3项单项标准，杭州市在全国城市中率先形成“底线保障合理、单项结合实际、体系基本完善”的“1+X”模式的公共文化服务标准体系。

一、杭州市推进公共文化服务标准化的主要做法

1.主领导领衔，列入重点改革任务

杭州市公共文化服务标准化工作起步较早，推进顺利。2014年《市委全面深化改革领导小组2014年重点改革任务》（市委办发〔2014〕51号）第26条明确规定：推进文化基本公共服务标准化、均等化，加快构建覆盖城乡、结构合理、网络健全、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系，统筹公共文化服务设施网络建设。该市市长及各级领导十分重视推进公共文化服务标准化工作，将其列入2015年的重点工作，分管副市长为牵头领导，市文化体制改革专项小组为协调单位，市文化广电新闻出版局为责任单位。

2.市县联动，分类推进标准化试点

杭州市公共文化服务同样存在着发展区域不均衡的现象，个别区、县（市）还未建有公共图书馆等基础文化设施，因此该市在推进公共文化服务标准化工作时，未搞“一刀切”，遵循试点先行、阶段实施、稳步推进的原则。通过标准化工作推动均等化，逐渐缩小公共文化服务之间的落差，重点解决城乡不均等、区域不均等、人群不均等的问题。在选取试点时，确定了两种类型：一是综合试点。在城区及中、西部的县市，选择具有较好工作基础和积极性的县区作为试点，综合试点单位有余杭区、萧山区、拱墅区、富阳区和建德市。二是单项试点。单项试点的选取以市、县各级公共图书馆、文化馆、博物馆、科技馆等公共文化机构为主体，各类公共文化行业组织，以及有积极性的民办公共文化机构、文化企业和文化非营利组织可列入试点。单位有：杭州市图书馆（数字化图书馆）、江干区图书馆、桐庐县图书馆、下城区文化馆、杭州市经济开发区（高校文化站）、杭州低碳博物馆、杭州博物馆。

按照标准化工作方案，工作实施分两个阶段：一是试点推进阶段，从2015年9月开始启动到2015年年底结束。由市文化广电新闻出版局统筹协调其他相关部门确定本市试点县区和试点单位。目前部分区、县（市）已经先行先试，出了成果。二是全面推进阶段，从2016年到2018年。该阶段的任务是在杭州市全面推进实施公共文化服务标准化、均等化建设工作，争取在浙江省率先建成现代公共文化服务体系。

3.因地制宜，分项制定基本标准和单项标准

2016年1月，杭州市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》。该意见和标准遵循中共中央办公厅、国务院办公厅，浙江省委办公厅、省人民政府办公厅的意见和标准，结合杭州社会经济发展的状况，在浙江省基本公共文化服务标准的基础上适当提高标准。《杭州市基本公共文化服务标准（2016—2020年）》共60条，是杭州市颁布的底线标准，标准高于或不低于《浙江省基本公共文化服务标准》。其中有27条高于浙江省标准，20条执行浙江省标准，13条为杭州市创新标准。创新标准为解决供需对接设置的“文化预报”规定：统筹整合各类文化资源，提前1个月公布面向基层的基本文化服务项目“大菜单”；新增文化服务项目或由于装修等原因暂停文化设施服务的，须提前7天向社会预告。还有数字文化建设项目中的“每年发布数字杭州文化地图”，“为市、区（县、市）中小学学生提供数字资源进校园服务，中小学学生可免费下载电子书”等条款。这充分体现了杭州市在制定标准时，因地制宜，考虑到了社会经济的发展水平和文化与教育、旅游等部门的融合需要。

此外，杭州还鼓励各县市区结合本地工作基础，先行先试，出台县级单项标准。2015年3月，下城区在社区公共文化服务动态评估的基础上，发布了全国第一个社区公共文化服务动态评估规范，成为基层公共文化服务绩效评价的范式。西湖区积极探索将基层文化走亲“321”工程转化为制度设计，形成基层文化联动服务。桐庐县已有比较成熟的乡镇图书馆分馆考核标准。杭州文化馆形成特色鲜明的高校文化站工作机制，结合江干、上城、富阳、滨江等区、县（市）已有的较为成熟的制度设计，依托浙江大学城市学院现代公共文化研究基地，推动以上各地、各部门标准的制定和出台。

二、杭州市公共文化服务标准化“1+X”模式的构建

2014年年底杭州市制定了《杭州市推进公共文化服务标准化、均等化工作方案》，明确了工作目标为形成“1+X”杭州公共文化服务标准体系。即，制定杭州市《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》和《杭州市基本公共文化服务标准（2016—2020年）》为指导全市标准化工作的基础政策文件“1”。在此基础上，指导各区、县（市）结合本地实际，制定各具特色的“X”单项标准。目的是：形成制度化、系统化的标准实施模式，形成运转顺畅、协调高效的标准化工作机制，确保基本公共文化资源配置有标可依，基本公共文化服务质量有章可循，基本公共文化财政绩效有据可考。争取在3年内（2016—2018年）逐步建立起较为完善的公共文化服务标准体系，引导各级政府和公共文化机构科学、规范地开展公共文化建设，切实提高服务整体效能，推动公共文化服务均等化。

1.市本级底线保障：制定基本公共文化服务标准60条

杭州市《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》和《杭州市基本公共文化服务标准（2016—2020年）》的制定依据为《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》和《浙江省基本公共文化服务标准（2015—2020年）》。标准以县为基本单位推进落实，各县（市、区）要按照市定标准，制订实施方案，确保标准实施落到实处。杭州市标准共60条，是杭州市颁布的底线标准，标准不低于或高于《浙江省基本公共文化服务标准》。

《杭州市基本公共文化服务标准（2016—2020年）》中标准的数量和水平结合杭州市社会经济的发展程度，按照以下四个原则设定。

一是适当拉高底线。参照省里定的标准，在数量和水平上做增量。其中有27条高于浙江省标准，比如省标准规定：乡镇（街道）综合文化站配备编制人员1～2名，规模较大的乡镇适当增加；而杭州市规定：乡镇（街道）综合文化站配备编制人员不少于2名，服务人口数5万以上的不少于3名，综合文化站站长任职期间享受乡镇（街道）中层正职相应待遇。又如省标准规定：社区建有面积不低于100平方米的文体活动中心；而杭州市规定：社区建有面积不低于200平方米的文体活动中心，具备条件的建有文化公园。

二是执行省定标准。其中有20条执行浙江省标准，如省标准规定：农家书屋每周开放时间不少于40小时。由于省新闻出版广电局原来规定标准是每周开放5天，每天开放4小时，共计20小时，所以目前农家书屋的开放时间仅余杭区和富阳区达到标准，杭州大多数区、县（市）未达到标准，现在要求按省定标准执行实施。又如省标准规定：市建有公共美术馆。目前杭州市还未建有美术馆，按照省标准要求，在“十三五”规划将杭州市美术馆项目建设列入其中。

三是创新杭州特色标准。其中有13条为杭州创新项目，如中小学校体育场地错时、免费向社会开放，其中工作日每天早晚相加不少于3小时，双休日、节假日每天不少于6小时。该规定为推进中小学校体育场地免费向社会开放提供了量化标准，让更多市民能共享公共设施资源。又如，乡镇（街道）公共文化设施内免费提供Wi-Fi，社区（行政村）图书室（农家书屋）、农村文化礼堂免费提供Wi-Fi，每年发布数字杭州文化地图。这三条标准结合了“智慧杭州”和“宽带杭州”建设，对提高公共文化设施的服务效能，提供市民文化需求的有效对接发挥了积极作用。此外，标准规定：杭州市文化馆与高校联建高校文化站，实现杭州高校文化站全覆盖。每年为各高校提供各类培训指导活动不少于1次。高校文化站建设为高校文艺骨干提供培训，实现与高校的文化设施和服务的互联互通。

四是剔除不适合杭州实际的标准。浙江省标准有2条未被列入杭州市标准，其中第40条“乡镇设广电站（含有线电视机房和广播站），村建成广播室，设备配置达到省颁标准”，从杭州市的情况来看，只是建设方式不同，但功能上已经达到并超过省级标准；第41条“137千瓦功率（含）以上大中型海洋捕捞船，安装接收中星9号直播卫星电视设备”，由于杭州市没有海洋作业，该条标准不适合杭州。

此外，在标准的实施中，要求各县（市、区）政府依据市标准提供相应的资金保障，市财政部门根据绩效考核情况对成绩优秀的县（市、区）予以奖励。按照浙江省公共文化服务标准化动态评估系统，对县（市、区）基本公共文化服务在设施建设、服务供给、资金投入等方面工作情况进行年度评估。鼓励县（市、区）开展对乡镇（街道）公共文化服务标准化建设实施动态评估，探索实施公共文化服务第三方评价机制。

2.余杭区：发布全国第一个县级《乡镇（街道）综合文化站公共服务规范》

2014年9月，杭州市余杭区的《乡镇（街道）综合文化站公共服务规范》发布。这是浙江省发布的首个公共文化服务的地方标准，也是全国第一个乡镇综合文化站的地方标准。《中国文化报》评述余杭区的探索为推进公共文化服务标准化工作提供了生动样本。乡镇综合文化站公共服务标准在宣传教育、文化阵地服务、群众业余文化体育团队建设、辅导和培训、群众文化活动开展等方面设定了标准，提供了硬约束指标。

3.下城区：发布全国第一个县级《社区公共文化服务评估规范》

对公共文化建设水平进行量化评估并进行政策指引是科学建设公共文化服务体系的内在要求。设计一套科学合理的、可量化的公共文化评估体系将有助于解决当前公共文化建设过程中存在的盲目性、低效率、科学性不强等问题，对客观、全面、准确地评价公共文化建设的总体情况并引领公共文化建设健康、持续发展具有重大意义。2014年，下城区通过浙江省第二批公共文化服务示范项目——社区动态评估体系的建设，给全区公共文化服务搭建了质量标尺的框架。2015年，下城区发布了《社区公共文化服务评估规范》，为考核区内72个社区的公共文化服务的文化管理、文化投入、文化设施、文化队伍、服务质量、创新创优等方面提供了量化考核的标准，这是全国第一个针对社区的公共文化服务评估规范。

4.拱墅区：发布全国第一个县级《文化志愿服务管理规范》

近年来，杭州市拱墅区通过成立运河文化公益促进会，开设文化志愿者网站，制订文化志愿者培训计划，发挥运河文化传播使者和文化名人的效应，努力构建参与广泛、形式多样、活动经常、机制健全的文化志愿服务体系，成为杭州市文化志愿服务制度化的典型。为建立文化志愿服务长效管理机制，提高公共文化志愿服务成效，拱墅区启动《文化志愿服务管理规范》区级标准制定工作。该标准于2015年9月中旬通过文化部国家公共文化服务体系建设专家委员会委员、中国计量学院人文社科学院等专家的审定。2015年10月8日，杭州市拱墅区市场监督管理局批准发布了《文化志愿服务管理规范》。该规范规定了文化志愿服务管理的术语和定义、管理组织、文化志愿者、文化志愿服务活动、管理要求、服务评价，对于推动文化志愿服务的规范化、制度化意义重大。该标准是全国第一个针对文化志愿服务管理的地方性标准。

5.萧山区：发布全国第一个镇级《乡镇（街道）公共文化服务评估规范》

随着信息技术的发展，目前许多政府管理工作都通过网络来开展，对信息化、无纸化办公的要求也越来越高。萧山区的公共文化服务评估系统面向乡镇，以基层公共文化服务评价管理制度为基础，集合应用云计算和大数据分析等最新信息技术手段，实时进行工作指导，落实任务，采集数据。2015年10月12日，萧山区发布《乡镇（街道）公共文化服务评估规范》，该规范与萧山区公共文化绩效评估系统和《关于实施基层公共文化服务绩效评估的通知》（萧政办发〔2015〕80号）构成了完整的基层公共文化服务评估体系，通过量化绩效考核，对乡镇进行动态排名。该标准作为全国第一个镇级公共文化服务评估标准，对公共文化服务打通“最后一公里”，推进乡镇公共文化服务建设具有重要示范意义。

6.江干区：发布全国第一个区级《文化团队服务管理规范》

杭州市江干区有各类文化团队573支，注册团员超3万，年均开展各类群众文化活动3000余场次。江干区是杭州城市化进程中拆迁量最大的区域，近十年来，该区累计拆迁住户2.2万余户，拆迁面积为1400万平方米。江干区通过文化团队建设，让这些新市民实现“零门槛”文化参与，平等享有公共文化服务。同时通过文化团队标准化建设，提高基层文化设施利用率，防止设施陷入“沉睡”模式。《文化团队服务管理规范》以江干区群众文化团队的实践为基础，依据国家相关法律法规和政策规定，科学设定了区文化团队服务管理规范体系，格式符合GB/T 1.1《标准化工作导则》的规定。《文化团队服务管理规范》从文化团队定义、文化团队组建、文化团队活动、文化团队管理、文化团队星级评定五个方面，明确规定了文化团队的基本要求和服务规范，为文化团队建设提供统一规范，对提高文化团队建设水平和健康发展具有重要意义。

三、杭州市公共文化服务标准化“1+X”模式的示范意义

对政府部门而言，公共服务标准化既是管理工具，又是检测和考核政府绩效的指标，为公共服务可量化、可比较、可考核提供了技术支撑。杭州市公共文化服务标准化“1+X”模式建设的示范性在于以下几点。

1.起点高，推进快，效果明显

杭州市在全国城市里较早形成了保障标准、技术和服务标准、评价标准三个层面的公共文化服务标准体系。保障标准结合杭州市社会经济发展水平，适当拉高底线，改革创新，在国标、省标的基础上制定了13条创新标准。单项标准制定因地制宜，如余杭区的《乡镇（街道）综合文化站公共服务规范》、萧山区的《乡镇（街道）公共文化服务评估规范》等都是全国的第一个单项标准，可为更高层面的单项标准提供范式。

2.注重顶层设计，工作有规划

杭州市制订了公共文化服务标准化实施方案，结合东、中、西三类地区，试点先行，分步推进。

3.机制保障，分工明确

由主要领导抓统筹，分管领导抓落实，在标准化工作推进中，同步建立了协调机制，加强与财政、发改、质监等部门的沟通协作。市文化广电新闻出版局会同财政等部门，组织指导各地有关单位开展工作，为标准化工作在机制、经费等方面提供必要保障，争取相关部门对标准的认可。

4.加强标准化制度理论研究工作

设立基本公共文化服务研究课题组，由市文广新局、浙江大学城市学院现代公共文化研究基地等有关人员组成，委托有关专家具体承担研究，为指导标准制定提供智力支持。

【思考题】

1.为什么要推进公共文化服务标准化建设？在现阶段有哪些实际意义？

2.公共文化服务标准体系包括哪些内容？

3.杭州市公共文化服务标准化建设的实践案例，对其他地区有哪些启发？

4.县级层面推进公共文化服务标准化建设的主要任务有哪些？

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