2.经济的发展

一如上文所述，农业与食品行业的发展不仅在于解决粮食安全和食品安全，也在通过这些基本的数量和安全要求，满足行业发展、消费者多样选择等多重目标。如农业的发展一方面需要确保消费者“买得到”和“买得起”粮食；另一方面要保障农民有合理的收入以及农业的发展来巩固经济基础。相应地，除了保障消费者的各类与食品相关的利益诉求，食品行业的监管也要兼顾各类食品生产经营者的经济利益，防止过度保护给食品行业带来过重的监管负担。然而，需要指出的是，食品监管的历史进程表明，即便利益衡量像钟摆一样在“经济第一”还是“安全第一”之间来回摆动，但各国有关食品的政策都曾以推动生产利益为主，直到发生了一系列的危机后才在各类利益的权衡中优先考虑公众、环境健康以及消费者利益。[54]有鉴于此，当食品安全规制以科学原则及风险评估确立其监管的专业性和客观性时，在决策前后以及过程中通过风险交流来回应消费者的诉求并优先保护消费者及公众健康的公共利益，也被视为重塑消费者信心、构建规制民主及其正当性的要务之一。

当食品安全立法明确公众利益，尤其是公众的生命安全和身体健康成为食品安全治理的首要目标时，食品行政领域内的相关法律适用、解释和权衡都应遵循这一意在确保“安全第一”的公益。在这个方面，公益优先的明确有助于防止委托立法以及行政执法中的裁量滥用，即在该立法目的的软法制约下避免经济利益凌驾于公众安全保障上的决策以及由此导致的食品安全事件及随后的信任危机。对此，谨慎预防原则在食品安全领域内的应用就是为了明确在科学不确定性的情形下应当优先保障公众健康，即应采取行动预防风险及潜在的具有不可逆的危害，而不是等待风险实质化才采取措施减少损害。

然而，当保障安全这一公益不必可免地需要以私人利益的减损作为代价时，对于优先保障安全这一公共利益的决策也需要考虑比例原则，以确保决策的合理性。此外，为了避免有违正义和公平，对于利益受到减损的少数而言，也应根据得失相当的基准给予公平、合理的补偿。[55]正是因为如此，现代的食品安全治理需要以科学为依据，通过专家的参与和风险评估提供的科学证据来确定公益所能代表的内容。例如，即便根据谨慎预防原则采取优先保障公益的行动，也要依据比例原则的要求确保所采取的措施不会因为过高的保护水平而不具有技术和经济的可行性。但是，就目前实务而言，为了挽回公众对于食品安全治理的信心，强化食品安全规制也会引发下列新的问题：以“严惩重处”为特点的食品安全监管会因为过分偏重消费者的情感而加重食品行业的合规负担，即便是处罚违法企业也会存在“过罚不相当”的问题；[56]以“零容忍”为目的的预防和控制食品安全风险会陷入成本与收益失衡的无效风险治理这一恶性循环，[57]而谨慎预防、优先保障公益时，对无过错行政相对人造成损害，如过早预警中由错误预警信息导致的私人利益损害，也缺乏明确的合理赔偿制度。

3.可持续发展

可持续发展作为一个变化的过程，追求经济繁荣、社会进步和环境永续的协调发展。在这样一个人类发展的目标之下，食品体系一方面通过食品的供给满足人类的基本物质需要；另一方面也因为自然环境和社会环境的限制而需要纳入可持续的理念，进而在满足当代人需要的同时不会对后代人满足其需要的能力构成危害。正因为如此，食物权的“适足性”要求也考虑了持久性，即确保食物的长期提供和获取，包括今世后代的食物需求。[58]但就当下的食品体系发展及食品安全法制完善而言，可持续发展的反思及改进可以从以下几个方面入手。

在人与环境的关联方面，可以说，食物作为中介，维系了人与自然的关系。对此，人类对于自然环境的投入最终会通过食物反馈于自身。[59]也就是说，农业初级生产中防治产地污染及合理利用自然资源，可以通过避免化学、微生物对环境的污染来预防危及食品的安全问题。然而，移民、贸易、旅游等社会经济发展变化则改变了人与自然的直接联系。对此，食品供应链的发展以及食品的集中化生产和国际化贸易不仅降低了食品的价格，也使得移民或旅游在外的消费者可以买到千里之外的家乡食品。但这一发展的代价包括使用化学物质延长食品的保质期，微生物获得更多污染食物的机会以及在生产、仓储、运输中消耗大量能源。相应地，除了传统的由有害物质引发的食品安全问题，也出现了由致癌物质引发的潜在危害、新兴微生物引发的食源性疾病等新的食品安全问题。[60]当法律所熟悉的是应对实质危害并施以事后的处罚或赔偿时，疯牛病危机、生物技术的安全质疑都是现代食品体系给食品安全规制带来的挑战，即如何改进立法应对技术风险的潜在危害。而当本地食品、短距离消费、食品原产地标识成为新的潮流重塑人与自然的食物链关联时，食品安全立法也需要跟进，以解决国家规制与消费选择矛盾、消费本地食品构成歧视域外食品等新的问题。

就社会进步和经济发展而言，社会经济发展形成了主体利益的多元化，但区域不平衡也导致了主体利益的差异化，且存在着利益既得者在逐利中牺牲其他人的利益现象。在食品安全领域，当城市通过市场准入、检查等手段不断强化食品安全监管时，大量的假冒劣质食品向农村地区转移，危害了农村群众的健康。在这个方面，包含安全要求在内的食物权的实现与社会公正是不可分割的。[61]鉴于此，面对“高风险的城市、不设防的农村”这一困境，城市是食品药品生产、流通的主战场，对周边区域食品药品产业的发展具有较强的聚集、辐射功能。抓住城市的食品药品监管，在某种意义上就抓住了食品药品监管的半壁江山。[62]然而，值得一提的是，尽管食品作坊和摊贩以及利用互联网兴起的新兴小业态往往成为城市食品安全治理的难点，但这些小规模业态在促进个体就业、便利低端饮食、增加食品选择、保留传统文化等方面也有着重要作用。因此，目前日益强化的食品安全监管需要为这些小型业态保存发展的空间。对于后者，通过强化农村的食品安全监管，改变现有农村消费者和城市消费者在食品安全权方面的不平等，进而使他们形成收益共享、风险共担的利益共同体。这一消费主体的利益诉求有助于通过“食品民主”将更多的消费者诉求融入现有的食品生产体系中，进而改变食品从业者，尤其是大型食品企业的主导地位，并借此构建一个令消费者满意的食品体系，以确保他们在知情的前提下选择满足个人需要的食品，这并不仅仅是个人对口味、外观等的偏好，还包括试图通过自己的消费行为改善食品的生产，体现对保护生态、支持就业、公平贸易、保持文化、促进地方发展等不同价值的追求。

四、中国食品安全法律体系的建立健全

就我国包括粮食在内的食品问题而言，毋庸置疑，面对人口众多、资源有限的压力，粮食安全会一如既往的重要。然而，由于长期以来通过农业生产中过量投入的化肥和农药来实现粮食的有效供给，由此导致的农业污染也带来了人们健康损失、农产品质量下降、农作物减产以及食品安全等问题。[63]此外，工业化、城市化的发展使得食品工业不断扩张，相应地，食品安全问题的发生率也随着生产链的延伸而增加。而且，低端市场的广泛存在诱发了企业机会主义行为。[64]由此而来的是当粮食短缺的问题缓解后，食品安全事件的爆发使得食品安全更具有显著的时代性。相应地，一方面，我国立法通过“多管齐下”的方式应对不同的食品问题，例如，通过《农业法》应对粮食安全、《产品质量法》应对食品质量、《食品安全法》应对食品安全等；另一方面，随着食品安全既是重大民生问题，也是重大政治问题的这一定位以及食品安全战略的提出，构建严密高效、社会共治的食品安全治理体系更需要法制完善的先行，进而为食品安全的公私共治和社会参与奠定法律基础。

在这个方面，就食品安全立法的演变而言，我国食品法律的历史沿革主要有两条支线。其中，一条支线是基于公众健康保护的食品安全立法。随着政府对食品安全的重视，该支线的法律法规体系已经初步形成，包括一是《食品安全法》这一母法；二是实施条例和针对食品许可、食品添加剂等规制事项的行政法规、规章；三是食品安全标准一类的技术规则；四是与《食品安全法》相衔接以保障食品供应链全程安全的相关法律法规，如《农产品质量安全法》对于农产品安全的规范，《产品质量法》对于食品相关产品的安全规范等。另一条支线则是散落在各类法律部门中与食品问题相关的法律法规，如保障粮食安全的《农业法》，保障食品消费者健康以及其他各类消费者权益的《消费者权益保护》等，保护食品生产经营者公平竞争、维护食品市场秩序的《反不正当竞争法》等。尽管这里立法并不着眼于食品安全问题，但其对粮食安全、食品质量等问题的规定也会影响食品安全的实现。例如，粮食安全立法中对于生态环境的要求可以从源头确保农产品的安全，消费者保护立法中对于消费者知情权则可以从终端保障消费的安全决策。

比较而言，支线一的完善进程不断加快，其已日益发展为我国食品（安全）法的主线。对此，《食品安全法》的修订突破了2009年立法时对食品安全概念认识不足的问题，并通过预防为主、风险管理、全程控制、社会共治等法律原则的确定提出了现代食品安全的治理理念。[65]然而，支线二的食品立法发展不仅存在碎片化的问题，同时由于各类立法的立法目的差异，使得作为规制对象的食品事项并没有关注食品与人类消费的特殊关系，以至于在立法目标的设定中将经济发展凌驾于健康保护之上，抑或在执法环节中存在缺位、错位等问题，进而加剧了各类食品问题。在此，立法方面的一个典型案例就是有关转基因食品的立法。尽管目前《食品安全法》对转基因食品强化了标识要求，但对于该类食品的许可、监测和追溯依旧因为《转基因食品卫生管理办法》的废除和《农业转基生物安全管理条例》的滞后而缺失明确的法律规定。就执法阶段，食品安全立法的认务是解决食品卫生安全问题，而有关满足需求和维护可持续意义上的食品安全是由农业法和环境保护法等法律进行规范。[66]然而，就源头的农业环境污染而言，如何在负责农产品安全的农业执法部门和环境安全的环境执法部门构建数据分享、责任追惩、污染治理的协作机制缺乏明确的法律规定。

综上，对于现有法制中存在的协调不佳、精细不足和立法滞后等问题，以及鉴于食品体系变迁而已有的各类反思，进一步完善我国的食品安全法制可以从以下三个方面入手。

第一，进一步完善食品安全立法的全面性。在这个方面，可以从物质、过程和信息三个方面来推进食品安全法制的健全。

其中，从物质角度来说，食品都是由物质构成的，但这些物质的属性和功能各不相同。比较而言，最基本的食品物质是构成食品的原料。长期以来，为了确保食品的纯净度，识别标准（产品标准）通过对食品的成分及其含量的限定来规范食品的成分构成，以防假冒伪劣产品的欺诈。此外，食品添加剂和诸如包装材料、容器等食品相关产品也是现代食品生产经营中必不可少的物质。但上述的“菜单法”式立法与广泛使用食品添加剂等物质的需求不兼容，为此，通过科学证明确保物质安全性的一般原则可以用来规范物质在食品和食品生产中的使用，例如针对食品添加剂的安全评估和行政许可。而随着食品供应链的发展，越来越多的化学、微生物等物质被用于食品的生产、加工。在这个方面，在权衡技术需要、经济发展和安全保障等利益后，也要对这些物质的使用范围和数量作出规范，如农药的使用应符合肯定列表和最大残留的限量规定。

对于过程，最初的有关食品安全的考虑主要着眼于生产环境的卫生条件。在这个方面，现代食品技术大大改善了食品的生产条件。然而，食品污染，尤其是生物污染成为食品生产过程中一个新的安全隐患。此外，就食品供应链来说，环境中的金属、农药残留的污染也会带来食品安全问题。[67]因此，生产环节的控制需要依赖以风险为目标、以科学为基础的管理体系，例如良好农业规范、良好生产规范等。此外，食品科学的进步为食品提供了新的生产方式，导致以新技术为手段生产的食品是否与传统食品有着实质性的差别成为争论不休的话题。根据实质性等同原则，[68]技术食品与传统食品是一样的。相反，在欧洲，由新技术，诸如生物技术、纳米技术等开发而来的食品被认为是新食品，因此需要申请、添加标识和进行追溯。事实上，食品成分的不同、食品生产方式的不同都会导致最终食品产品的差异。例如，转基因食品和有机食品的差异正是由于两者生产方式的不同。有鉴于此，所谓过程和生产方式的强调，就是为了说明食品的生产方式与食品的安全相关。[69]

就食品而言，食品信息是指针对食品并通过标签、其他相伴随的媒介或者任何其他现代技术或言语交流在内的方式向最终消费者提供的信息。[70]与严格的“菜单法”相比，完善、清晰的标识、说明和广告体系可以帮助消费者更好地认识他们的食品产品。以食品安全来说，针对食品信息的禁止性或强制标注有三个方面的内容：一是禁止误导性信息，以消费者的知情权构建其选择安全食品的前提。二是提供必要信息，以营养信息而言，对蛋白质、碳水化合物和脂肪等信息以及对营养、健康声明的统一有助于预防营养相关的食源性疾病，尤其是慢性疾病。三是所谓“一个人的肉是另一个人的毒药”，这很鲜明地描述了对部分人而言存在的问题：即对于某一特定的食品会有不良的生理反应，也就是说食品敏感。在这个方面，采取的规制方法是通过提供信息确保消费者的知情选择，而不是全面禁止这一对少数人来说会导致健康问题的物质。

表2 基于物质、过程和信息三要素的食品安全立法完善

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续表

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随着修订后的《食品安全法》的实施，上述从内容视角提及的完善建议正在通过相关法规、规章及规范性文件的制定工作不断推进：一是已与修订后的《食品安全法》一并实施的规章，如《保健食品注册与备案管理办法》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等；二是目前已经公开征集意见的草案，如《保健食品功能目录原料目录管理办法》《网络食品经营监督管理办法》等；三是计划颁布或者修订的规章、规范性文件，如针对食品的标识管理、食品添加剂生产经营的监督管理以及落实风险交流制度等。[71]

第二，注重食品（安全）立法的动态性。食品安全立法的发展主要是为应对食品体系中出现的与健康相关的问题提供法律手段。对此，本文的分析也指出了食品体系变迁中对于一些新出现的问题反思：一是食品问题及安全认识本身有着一个渐进式的发展，如从数量不足到生产过剩再到质量、安全的关注；二是食品体系在跨部门、跨地域的发展进程中，也基于现代化的风险反思，出现了回归传统、地方的消费诉求；三是食品安全的监督管理在改进规制、多元共治的潮流中重塑着市场、政府和社会的关系，以回应利益多元化、差异化的趋势。相应地，发达国家不断改进着食品（安全）的治理，包括强化营养标识来防控日益严重的肥胖及慢性食源性疾病，发展基于安全诉求的原产地标识立法以促进本地食品消费及应对远距离食品消费的安全隐患，以及在官方规制中引入私人治理来平衡安全保障、经营自由、消费自由等诉求之间的矛盾。[72]诚然，我国目前的食品安全立法已经更新了理念，构建了意在科学预防食品风险的现代化治理体系，但是，随着食品生产的规模化和集中化以及全国乃至全球供给的发展，也需要预见性地对上述这些变化作出理念和立法上的跟进。

第三，考虑食品立法的综合性。对于作为维持人类生计的特殊消费品——食品而言，其特殊性意味着仅仅以质量安全为着眼点的立法不足以解决与食品相关的各类问题和人类发展的可持续性。而食品安全问题的跨领域性也意味着需要被数个法律部门同时加以调整，对此，这些法律之间的协调性就显得尤为重要。正因为如此，所谓食品法发展不仅是指一部关注食品安全的母法及其相关法律法规的建立健全，而是需要整合各类针对食品问题的规范，如粮食安全、食品质量、食品营养等，进而使其形成一部内在规则体系化、外部法律衔接佳的独立领域法。

对此，一是要注重食品安全立法与粮食安全立法的协调。环境恶化、生态失衡、气候变化通过粮食生产环节的消极方面来影响粮食安全保障，也会影响粮食乃至其他农产品在产地的安全保障。对此，在具体的制度设计中要同时考虑耕地的数量与质量，通过农业环境的改善优先考虑农产品的安全问题。二是注重食品安全立法与食品质量立法的协调。在这个方面，消极的质量问题，如食品的掺杂掺假，不仅会成为导致食品安全问题的隐患，也会影响消费者对于食品行业和监督管理的信心。而积极的质量追求尽管会高于官方对食品安全的强制要求，但随着食品安全治理的改善和生活水平的提高，质量将成为满足消费者需求、赢得市场竞争的关键。三是注重食品安全立法与食品营养立法的协调。尽管日益增长的营养诉求是为了促进健康，但营养不足、营养过剩以及营养失衡都会导致健康问题。因此，通过完善营养标识、营养教育来预防慢性食源性疾病也是食品安全治理的题中之意。事实上，诸如肥胖及慢性食源性疾病在我国已是显见的由于营养失衡导致的健康问题。至此，在后续的食品安全立法中，不仅要注重食品安全法律体系的构建，也要通过相应法律的调整共建食品安全的目标。

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[69] In addition to Food Safety，PPM is also an important instrument to improve the food quality by taking into consideration the consumers' preference on the way of food production in the respect of environment protection，labor protection，animal welfare，etc.

[70] 该概念可参见欧盟针对食品信息的立法：欧洲议会和欧盟理事会2011年10月25日第1169/2011/EU号关于向消费者提供食品信息的法规，第2条第2款。

[71] 该分类情况以本文写作的时间为划分依据，即2016年3月。

[72] 以美国为例，为了保障奶制品消费的安全，巴氏消毒是联邦层面的法定要求。然而，随着农业生产者和消费者对于鲜奶买卖的诉求，一些州政府已经通过私人治理的方式突破了巴士消毒的法定要求。例如，让农业生产者和消费者以合同的方式实现某一奶牛的所有权共享，相应的，通过该奶牛获得的鲜奶就可以由生产者直接且仅能交付给合同相对方的消费者。但如果因为鲜奶消费而导致食源性疾病，该消费者的私人医生应当告知地方相关部门。Dan Flynn，Animal Ownership Agreements Offer a Route to Raw Milk in WV，Food Safety Magazine，March 8，2016.