四、全球治理推动国际秩序重构

全球治理已经成为世界各国普遍关注的问题。全球治理的推进需要重构国际秩序，这种重构会促进国际关系现代化。

（一）全球治理促进国际合作

自从开启了全球化进程就实际上有了全球治理。但是全球治理只是在最近几十年特别是冷战结束之后才引起学界广泛关注和研究。这一点与全球化本身很相似。全球化进程开始于哥伦布发现新大陆，但全球化一词一直到冷战结束后才成为“热词”。无论是全球化还是全球治理，在冷战结束前之所以不受关注，主要原因在于那时两大军事政治集团的冷战对抗是高热的话题，全球化被掩映在两个政治经济体系对立的图景中，全球治理更是被战争与和平问题挤到了舞台的边缘。实际上，在全球化进程开启后的几百年间，全球治理一直存在着，比如在贸易、金融领域。在安全领域，也一直存在着全球治理的努力，比如自威斯伐利亚体系形成后，国际社会在制约战争、维护和平上的作为。不过，一方面由于国家间利益矛盾突出，共同利益淡薄，另一方面由于关乎全人类利益的全球性问题不像现在这样严重，所以那时的全球治理更多地是从属于国家利益的维护。

随着全球化的推进，需要全人类共同面对的全球性问题越来越多，全球治理的重要性日益突显。全球治理呼唤全球合作。推进全球合作需要建设全球合作机制。实际上，联合国就是顺应全球治理与全球合作的要求应运而生的。70多年来，联合国在维护和平、裁减军备、限制大规模杀伤性武器扩散、解决国际冲突以及促进经济社会发展等领域做了许多工作，有很多贡献。其他一些国际组织在促进全球合作上也发挥了重要作用，比如在应对爆发于2008年的全球金融危机中，二十国集团就发挥了不可替代的作用，成了全球经济金融合作的重要机制。还有像世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、世界卫生组织等国际组织，也都是重要的全球合作机制。

（二）全球治理倒逼国际秩序重构

加强全球治理，需要不断改革、完善国际秩序，使之更加公正合理。然而，现行国际秩序是由西方发达国家建立的，在制度设计上更有利于维护它们的利益，其不公正、不合理性是相当明显的。发展中国家虽然可以在这个秩序下实现发展，但是要付出很大代价；特别是已经崛起的发展中大国，要在国际事务中发挥其应有的作用，却经常受到这个秩序中不公正、不合理成份的束缚。因此，国际秩序变革势在必行。

国际秩序是指使国际社会正常运行的行为规范及其保障机制。国际行为规范通常体现为国际规则、国际协议、国际惯例等；保障机制通常体现为国际组织、国际会议以及相关国家都认可的组织形式。

现行国际秩序可分为政治秩序和经济秩序两个方面，它们既相互独立又密切相关，均形成于二战后。如果说国际经济秩序是由以美国为首的西方主导的话，那么国际政治秩序则只能说是西方占优势。

现行国际政治秩序是双轨制：一方面是以联合国为载体的秩序，即联合国秩序；另一方面是大国强权主导的秩序，即强权秩序。

联合国秩序具有较强的普遍性，全世界绝大多数国家都是联合国成员，都受联合国秩序的约束。有学者将这个秩序称为“是各国必须首先遵守的‘大秩序’”，不无道理。

联合国秩序总体上是公正、合理的。联合国的主要宗旨就是在主权国家平等的基础上通过合作来维护世界和平以及人权。中国等发展中国家倡导的和平共处五项原则，与联合国的主要宗旨基本一致。在联合国框架下有两个重要的处理国际政治与安全事务的合作机制：一个是安全理事会（安理会），一个是联合国大会（联大）。在安理会这个机制中又有两个层次：五个常任理事国都拥有否决权，这实际上就是五大国协调机制；安理会非常任理事国都是“五常”之外比较有影响的国家，其作用也不可忽视。联大体现了国际关系民主化的原则，国家无论大小、强弱、穷富，都有平等的表决权。联大的作用也不可低估。美国就是利用联大这个机制，使新中国在成立22年后才得以重返联合国。

总体上看，联合国的制度设计还是比较公正的。虽然西方国家无论是在安理会还是联大都占有优势，但并不能完全操控这两个机制。更为重要的是，与联合国秩序密切相关的“敌国条款”还是防止第二次世界大战的悲剧重演，进而维护世界和平的重要法律保障。从这个意义上说，“战后国际秩序”也就是联合国秩序。

成立联合国的初衷就是实现大国合作以及全球合作，以维护世界和平，促进人类进步。参与创建联合国的主要大国均是反法西斯战争的主要战

胜国，其中既有美国和英国这样的西方资本主义国家，也有苏联这样的社会主义国家，还有像中国这样刚刚摆脱殖民地半殖民地身份的发展中国家。按联合国的主要倡议者罗斯福总统的设想，四大国要精诚合作，扮演维护世界和平的“四大警察”角色。这四个大国，后来又加上法国，就成了安理会的常任理事国，拥有否决权。以后这五大国又成了合法的有核国家。二战结束70多年来，这五大国相互之间没有直接发生战争（朝鲜战争时，中华人民共和国尚未恢复联合国席位及安理会常任理事国席位），与这种制度设计有直接关系。

联合国秩序一直受到强权秩序的挑战。二战后，强权秩序的发展分两个阶段：一是冷战期间美苏两大强权主导，二是冷战结束后以美国为首的西方主导。

联合国成立不久，世界就陷入了冷战对抗之中，美苏在全球范围内争夺霸权，都试图将自己主导的秩序扩展到全世界。在安理会，美英法与苏联对垒，联合国成了冷战对抗双方的外交舞台，其应有的功能未能有效发挥出来。在强权秩序下，两大阵营内部各有一套与联合国主权平等原则不一致的行事方式。在西方阵营，美国是盟主，在一些盟国有驻军，这就意味着这些盟国同美国是不平等的。在苏联阵营，盛行“主权有限论”，苏联出兵匈牙利、捷克，西方占优势地位的联合国及其安理会并未阻止。

不过，在冷战时期，联合国仍然显示出其存在价值。随着第三世界兴起，联合国的成员结构逐渐改变，不属两大集团任何一方、走独立自主道路的国家越来越多。特别是中国恢复联合国合法席位和安理会常任理事国席位后，站在第三世界一边，代表发展中国家说话。安理会和联大出现三足鼎立局面。此外，不管怎样，世界上有许多事务是两大阵营解决不了的，除了安全事务外，在经济社会发展、人权、教育、科学、文化、海洋、军控、气候变化等事务中，联合国发挥了不可替代的积极作用。可以说，联合国秩序与强权秩序并存并行。

冷战结束后，联合国迎来了发展机遇，因为冷战背景下的强权秩序消失了，冷战对抗对“五常”协调的制约也不复存在。然而，美国打造单极世界的努力又给联合国秩序带来严峻挑战。西方七国集团、北约等组织和机制成为美国推进霸权战略的工具，联合国的作用时常被这些机制取代。尤其是美国等西方大国大行干涉主义，高举“人权高于主权”的旗帜，不经联合国授权便打击联合国成员国，直接挑战了联合国的权威。不仅如此，西方大国还试图建立“世界新秩序”，进一步弱化联合国秩序，使之服从于西方强权秩序。可以说，这一时期是联合国秩序与西方强权秩序或单极秩序并行。

冷战结束后，联合国秩序除了受到西方强权秩序的挑战外，还遭受另一种挑战：有些国家为了本国利益不时挑战联合国的权威，比如印度、巴基斯坦、朝鲜发展核武器。当然，相比之下，西方强权秩序的挑战更带有根本性。

无论是冷战强权秩序还是西方强权秩序，都带有强权政治和霸权主义色彩，其不公正、不合理性是十分明显的。国际政治秩序变革的主要方向就是弱化强权秩序，同时强化联合国秩序。

现行国际经济秩序的建立几乎与联合国秩序同步。此前存在过英国主导的国际经济秩序，主要表现为“金本位下的自由贸易体制”。不过与二战后建立的秩序相比还属于初级形态。现行国际经济秩序的主要载体就是布雷顿森林体系及其“变型”。以世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）和关贸总协定（GATT）/世界贸易组织（WTO）这三大机构为主要载体而构成的布雷顿森林体系对维护世界经济稳定起了很大作用，二战后未再发生像1929—1933年那样的大萧条，与此有很大关系。虽然后来这个体系遇到危机并做出重大调整，以至于有人称“布雷顿森林体系崩溃”，但是这三大机构及其基本规范至今仍在发挥作用。牙买加体系只是改变了布雷顿森林体系的一些枝节，可算是布雷顿森林体系的变型，两者并无本质区别。

冷战期间，在苏联集团内有一个特殊的经济秩序，以经济互助委员会（经互会）为主要载体，基本上是计划经济的延伸和放大，对集团之外的国家影响甚微。冷战结束后，这个秩序自行消亡。

无论是布雷顿森林体系还是牙买加体系，都是西方国家主导的，像苏联（俄罗斯）、中国这样的非西方大国在其中的地位与作用相当有限，这一点与联合国有很大不同。现行国际经济秩序的不公正、不合理性更加明显。它是发达国家的俱乐部，不具有联合国那样的普遍性。西方七国集团操控着支撑这个体系的三大机构。早在1967年，一些发展中国家就在《阿尔及尔宪章》中正式提出建立国际

经济新秩序的主张。在1974年的联合国大会第六届特别会议上，发展中国家联合起来，呼吁建立国际经济新秩序。随着中国、印度这些发展中大国的崛起，现行国际经济秩序的缺陷愈加明显。在国际货币基金组织和世界银行，发达国家试图维护其垄断地位，不愿向中国等发展中大国转让与其地位相称的基金份额和投票权，促使它们另辟蹊径，比如中国挑头组建亚洲基础设置投资银行（亚投行）。亚投行虽然不一定会撼动现行国际金融秩序和经济秩序，但毕竟是释放出了一个信号：国际经济秩序应当考虑非西方大国的利益和诉求，国际话语权和规则制定权应当与国家实力相匹配。金砖国家集团的形成以及相关机制的建立，也有重构国际秩序的意味。

西方在现行国际经济秩序中的主导地位为其在国际政治秩序中的优势地位提供了良好的条件。可以说，现行国际经济秩序为西方强权秩序打下了坚实的经济基础。而西方国家奉行强权政治，在一定程度上又有利于维护现行国际经济秩序。

二战后世界格局演进至今都在和平地进行，与之相应，国际秩序基本上保持稳定。美苏冷战的进行与结束都未颠覆联合国秩序以及西方主导的国际经济秩序。多极化与非极化以及与两者密切相关的非西方化也没有改变西方强权秩序。在国际秩序变革上的主要矛盾就是崛起的非西方国家与西方国家集团之间的矛盾。非西方国家要求改革或重构国际经济秩序，同时弱化西方强权政治秩序，强化联合国秩序；而西方国家集团则试图维护现行国际经济秩序并强化西方强权政治秩序。西方国家集团之间在国际秩序问题上虽然有矛盾，比如欧盟就不认同美国打造以单极格局为基础的国际政治秩序，但是总体上它们利益一致，有共同的诉求。而且西方国家都有同盟关系，有西方七国集团、北约这样比较成熟的合作机制，比较容易形成共同立场。相比之下，非西方国家则有明显的劣势。

从发展趋势看，世界格局的演进仍将和平地进行。像中国这样的崛起中大国明确要走和平发展道路，守成大国在主观上也准备接纳和平崛起的大国，尽管都不同程度地存在着焦虑和不适应。国际货币基金组织向中国做出妥协，增加基金份额和投票权就展示了这种接纳的姿态。这种状况决定，国际秩序的变革之路必定是和平的，非西方国家要通过和平的博弈来推动国际秩序的不断改革，而西方国家则需要审时度势，及时调整对外战略，以适应这种变革。英法德意等欧洲大国不顾美国的阻挠加入亚投行，就反映了这种动向。但是也要看到，西方大国在国际秩序问题上的共同利益远远大于分歧，它们团结一致应对非西方国家挑战的势头已经显现。2015年西方七国集团会议发表关于中国南海问题的声明，就显示出这种倾向。虽然美日之外的五国同中国之间不存在地缘政治上的矛盾，在南海问题上也没有明显的利益诉求，但是它们还是愿意站到本集团成员一边，因为它们也属于守成大国之列。

总的来看，当前国际政治秩序仍然是双轨制，联合国秩序与强权秩序并存并行；国际经济秩序仍然由西方主导，尽管出现了挑战这个秩序的因素。国际秩序变革的前景取决于西方国家与非西方国家这两股力量的博弈。对非西方国家来说，在西方国家仍然居强势地位并力图维护现行秩序的情况下，不可能对现行秩序进行破旧立新式的变革，进而建立全新的秩序。可行的路径是通过同西方国家的合作并辅以必要的斗争来渐进地改革现行秩序，不断增大在国际秩序中的话语权并推动国际秩序朝着更有利于自己利益的方向或更加公正合理的方向发展。对西方国家来说，应认识到国际格局的演进方向是不可逆转的，要想实现“和平地衰落”、“体面地衰落”并尽可能长时间地维护其在国际秩序中的地位，也应当审时度势，顺应潮流，接受新兴大国“和平地崛起”以及与之相伴随的合理诉求。在国际秩序变革问题上，西方与非西方只有合作才能达到共赢，否则必定是双输。基辛格在谈世界秩序时称，在这个秩序下，“所有国家都需要合作，而不是对抗”。由此可以推论，在变革现行秩序上，所有国家也需要合作，而不是对抗。奥巴马政府将维持美国所领导的国际秩序视为国家安全战略的重要目标，并将合作作为其实现目标的重要途径，特别是同大国的合作。“我们将继续同既有的大国和正崛起的大国合作，以推进我们共享的安全并保卫我们共有的人类，尽管我们之间在经济等领域存在竞争”。

通过加强国际合作来推动国际秩序重构和国际体系变革，已经成为世界主要战略力量的共识，尽管其间会充满着国家间的竞争，特别是大国之间的战略博弈。这种态势构成了国际关系现代化的重要推动力量，同时也是国际关系现代化的重要环境。

（本章完）