第二章

党的地方委员会 工作的总则

总则是党的地方委员会工作的基本原则。《条例》的总则，紧扣党章的基本精神，主要围绕制定《条例》的目的和《条例》的适用范围，党的地方委员会的地位作用、工作原则、领导方式和具体内容进行了规定，提纲挈领地阐释了《条例》的基本精神和基本内容，为党的地方委员会工作提供了总的指导。

一、党的地方委员会的地位作用

党的地方委员会作为本地区的领导核心，在贯彻落实中央决策部署，推动党的奋斗目标的实现上居于关键位置，负有重大责任。《条例》第三条“党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照协调推进“四个全面”战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责”，明确指出了党的地方委员会的地位作用，就是要在本地区发挥着“总揽全局、协调各方的领导核心作用”。

第一，“总揽全局、协调各方”的基本涵义。

“总揽全局、协调各方”既是党的领导的重要原则，也是坚持民主集中制的一项重要原则，是总结历史经验得出的科学结论。所谓总揽全局，就是要求党的地方委员会“按照协调推进‘四个全面’战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责”。具体来看，就是要求党的地方委员会要把主要精力放在把方向、管大局、作决策、保落实，集中精力抓好带有全局性、战略性、根本性和前瞻性的重大问题，把握政治方向，决定重大事项，安排重要人事任免，抓好思想政治工作，维护社会政治稳定，有效地实施党在各个领域的政治、思想、组织的领导。要求党的地方委员会站在全局高度把握发展方向、制定发展战略、统筹各方力量、协调各方利益、理顺重大关系，形成一盘棋发展态势。所谓协调各方，就是党的地方委员会要从推进全局整体工作的要求出发，统筹协调好党委、人大、政府、政协的关系，统筹安排好纪检、组织、宣传、统战、政法、武装以及群众团体等方面的工作，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。

总揽全局、协调各方是开展工作的两个环节，相互配合相互支撑，缺一不可。总揽全局体现了党的一元化领导原则，要求党的地方委员会对全局性工作负整体责任。协调各方体现了党领导一切的原则，没有协调各方的具体环节，全局性工作就无法顺畅地推进，总揽全局的要求就无法落实。总揽全局是第一环节，是协调各方的基础；协调各方是第二环节，是落实总揽全局的要求。总揽而不包揽，协调而不代替，是两个环节互动的保障。总之，总揽全局、协调各方的实施，有利于加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式。既保证了党委的领导核心作用，又充分发挥好人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。

第二，“总揽全局、协调各方”的历史发展。

“总揽全局、协调各方”首次提出是在党的十二届七中全会报告中，当时是作为正确处理党政关系原则提出来的。党的十三大报告使用“党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用”的提法，以防止执政党产生官僚主义的倾向。党的十五大强调要求“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。之后又提出“总揽全局、协调各方，是中央和地方各级党委在同级各种组织中发挥核

心领导作用的基本原则”，这就把“总揽全局、协调各方”从领导方法层面的具体要求上升到党的领导原则，这标志着我们党在政治体制改革和民主法制建设总思路上一个重大突破和新的发展，也是我们党领导方式转变的根本方向。党的十六大把实现党的领导与总揽全局、协调各方结合起来进行了全面的阐释，指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”党的十七大进一步提出，“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。2013年7月23日，习近平在武汉调研时指出：“进一步提高党的领导水平和执政能力，充分发挥党总揽全局、协调各方的作用。”2016年1月7日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会上指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”, “增强政治意识、大局意识、责任意识，不断加强和改善党的领导，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”鲜明突出了党的核心领导地位，要求发挥好领导核心作用。总的看来，总揽全局、协调各方是坚持党的领导基本原则在新时期的具体化，体现了党在坚持和完善党的领导下执政水平和执政能力的创新与发展。

第三，“总揽全局、协调各方”的核心是坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一。

党的十一届三中全会以来，在充分汲取国际共产主义运动，特别是我国自身发展深刻教训的基础上，逐步形成了政治生活必须坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的基本原则。习近平强调：“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”

党的领导、人民当家作主、依法治国是我国民主政治的基本要素，坚持和完善这三大要素，实现三者的有机统一，对我国民主政治建设和政治体制改革具有决定性意义。党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是实现人民当家作主和依法治国的根本保证；人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，党的领导和依法治国都是为了实现人民当家作主；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是党的领导和人民当家作主的法治保障。从三者的内在逻辑关系来看，实现人民当家作主是党和国家政治生活的最高宗旨和根本准则。坚持党的领导是实现人民当家作主和坚持依法治国的政治保障。坚持依法治国是更好坚持党的领导和实现人民当家作主的法治保障。总的来看，党的领导是核心，是关键，是前提，是保障。

那如何坚持党的领导？实际上，坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的精神实质是保证党始终处于国家政治生活总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能保持国家政权不变色。因此，要发挥党的“总揽全局、协调各方的领导核心作用”，对于坚持党的领导地位具有决定性的意义。总揽全局、协调各方作为党提高执政能力建设的一个重要原则，是党团结和带领全国各族人民全面推进中国特色社会主义事业的客观 要求。

第四，积极探索和完善总揽全局、协调各方的领导体制和工作机制。

总揽全局、协调各方是坚持党的领导的必然要求。在新的历史条件下，要充分发挥好党的地方委员会在同级各种组织中的领导核心作用，就必须按照科学化的要求完善总揽全局、协调各方的领导格局。要在健全制度体系上下功夫，要按照权力结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、运转高效的原则，通过科学的制度和程序，进一步厘清党委、人大、政府、政协四套班子的职能和相互关系，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，使国家机关按照法定权限和程序行使权力，总揽全局但不包揽，协调各方但不取代，各方的事仍由各方去办，各方之间的事由党的地方委员会来协调，使各方都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。如中共上海市委就形成“一个党委”（即市委全会）、“三个党组”（即市人大常委会、市政府、市政协三个党组，）、“几个口子”（即市委副书记和市委常委分管的经济建设、组织党群、意识形态、纪检、政法、统战等几个方面）的领导体制 。具体来看，“三个党组”实现市委对同级各种组织的领导，而“几个口子”实现市委对各个工作领域的领导。“三个党组”对市委负责，市人大常委会党组通过法定程序把党的主张经由市人大及其常委会变为地方性法规；市政府党组通过政府决策程序把党的主张变成政府的政令政策和具体的工作措施与部署；市政协党组通过政治协商的途径和机制把党的主张转化为党领导下的多党合作的具体成果和社会各界参政议政、民主监督的共识。同时，上海还注重发挥好大口党委和各区县党委的作用，保证市委决议贯彻落实到位。大口党委的主要职责是紧紧围绕市委的中心工作、重要决定积极开展工作，主要发挥把好方向、抓好大事和搞好协调三个方面的职能。

要建立健全总揽全局、协调各方的工作机制，在形成整体推进工作的机制、分类推进工作的机制和决策机制等方面下功夫。重点是建立分类推进工作的机制。在实际工作中，党的地方委员会面临三种工作类型：一是牵头抓的工作，主要是事关全局性和战略性的工作，需要由党的地方委员会牵头，协调本地方方面面的力量共同参与形成合力来推动的工作；二是推动的工作，主要是改革、发展、稳定的重大任务，由党的地方委员会提出总体目标，各方配合支持，由同级政府具体组织实施，在实施过程中，听取阶段性工作汇报，协调各方力量，共同推进；三是支持的工作，主要是面上的日常工作，由各部门具体实施，由党的地方委员会给予 支持。

此外，加强和改善党的领导，发挥党的地方委员会总揽全局、协调各方的核心作用，还必须从落实全面从严治党的主体责任、增强领导干部理想信念的坚定性、完善党内制度体系特别是民主集中制、惩治和预防腐败体系建设这四个方面努力提高党的领导水平和执政能力。

（本章完）