三、发达国家或地区公务员考核的启示与借鉴

发达国家或地区对公务员的考核主要是绩效考核。这方面，发达国家国家或地区尽管取得一些成功的经验，但是仍然存在一些不足，《公务员绩效评估》一书中列举出四个缺陷：考核主体单一化，缺乏“顾客”维度；考核指标体系侧重对能力的考核，对其他维度有所忽视；在某些考核内容的设定上，缺乏多层次性和多维度性；在考核范围上，局限于对一般公务员的考核，使高级公务员的工作状态处于一种“真空状态”等。尽管发达国家或地区公务员的绩效考核存在着一些缺陷，但是毕竟他们的公务员绩效考核工作在长期的实践中积累了许多经验，给我们的考核工作以很多启示和借鉴。

（一）加强公务员绩效考核的法制化、规范化建设

对公务员的绩效进行考核必须有法可依，否则考核工作就会没有法律依据，失去法律支持。这一点发达国家或地区政府都看得明白，大都制定了相关的法律，有的是在公务员法中体现，有的制定了专门的考绩法。

对公务员的绩效进行考核必须成立专门的考绩机构，仅有公务员管理部门和领导人员是不够的，只有成立专门的考绩机构对公务员的绩效进行考核，这项工作才能落到实处。发达国家或地区普遍重视成立专门的考绩机构负责考绩事宜。英国成立了专门负责考绩事务的“晋升委员会”，美国负责公务员考核和晋升的机关是审查委员会和复审委员会，法国负责公务员考核与晋升事宜的机构是各部门的对等行政委员会，德国各机关人事总监察负责办理公务员考核事宜。这些机构的成立使得公务员的绩效考核工作有序进行。

（二）把公务员个人的绩效考核与政府的绩效考核结合起来，在考核过程中，注重社会公众的评价

发达国家或地区绩效考核机制的建设也是逐步发展的过程，不仅仅重视公务员的个人绩效，而且十分注重政府的绩效考核，同时注重公务员个人的绩效在政府整体绩效中所起的作用。所以，发达国家或地区既健全和完善了公务员个人的绩效评价标准和指标体系，用以更好地测量个体成员在实现既定目标时所取得的绩效，又普遍制定了政府组织的绩效标准和指标体系，用以测量政府在实现既定目标时所取得的进展情况。

在政府的绩效评估主体方面，逐步由政府自我评估向社会评估发展，即评估政府管理绩效的优劣，不能由政府自己给自己打分评估，而是要考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需求，公众的满意度成为政府管理绩效评估的最终尺度。当前，公众意见调查、用户调查等，已被发达国家或地区政府用来评估公众对政府服务满意与否的工具。与此相对应，对公务员的绩效进行考核，除了重视行政首长对公务员绩效评估结果上的权威性外，公务员直接服务的社会公众对他们评价如何也越来越成为对公务员绩效进行评估的重要参考数据。

（三）要建立健全细化的绩效考核指标体系和评分标准

要对不同职位、不同工作性质的领导班子和领导干部采用不同的考核要素。在考核要素设置时，注重对个人素质能力的培养，将绩效提高与个性发展引入考核目的中来。应努力对考核的内容进行细化，构建统一规范的考核要素体系。并做到考核所涉及的通用要素在项目、内容上应当统一完整，同层次、同类型、同级别的必须做到尺度相当、水平一致，而不同层次级别、不同类别职位的应有不同的考核要求。考核内容要以绩为主，并与各方面实际紧密结合，使考核增加刚性，减少弹性，注重实效性，避免随意性。同时，考核标准要具体、量化，具有可操作性。尽量避免使用程式化、概念性语句，为实施考核提供科学依据。在这方面最值得借鉴的应该是澳门公务员的绩效指标考核体系。颜海娜在《澳门公务员绩效评核指标体系分析及其借鉴》一文中对澳门公务员绩效考核指标体系进行了详细的纵向对比分析，总结了其特点。该文认为，澳门相对比较科学规范的公务员绩效考核指标体系建立在2005年颁布的指标体系上。这套指标体系分为两种：一是必须评核指标的衡量等级标准；二是可选择性评核指标的衡量等

级标准。我们以必须评核指标的衡量等级标准作为参考加以演示。

必须评核指标的衡量等级标准分为工作成效、责任感、不断改善工作、适应性及灵活性、工作上的人际关系、在工作岗位的勤谨态度、工作时间的管理七个方面的指标，每一个指标都设有1—5分的分值，每一种分值都有相应的评分标准。

在工作成效方面：（1）如果工作中经常有严重错误及缺点；工作表现差，且进度非常缓慢；未能按照既定期限及目标完成工作，且无法达至预期效果——评1分。（2）工作中有某些严重且须改正的错误；工作欠缺谨慎，难以按既定期限及目标完成工作；或以严谨态度完成工作时，又过分缓慢，明显拖慢部门的动作；或虽快速完成工作，但有相当严重的错误——评2分。（3）工作令人满意，有少许错误，但并不严重；工作表现不错，一般能按既定期限完成，且能达至既定目标及效果——评3分。（4）工作的整体执行情况良好；工作表现良好，总能按既定期限完成，并圆满达至既定目标及效果——评4分。（5）工作一向十分严谨，力求完善；工作表现非常出色，办事快捷，并超过预期目标及效果——评5分。

在责任感方面：（1）不衡量亦不承担因其行为而引致的后果；如将工作托付被评核人，则非自始至终予以监督不可——评1分。（2）被评核人面对其行为引致的后果时能承担责任，但在衡量其行为的后果方面有困难，须经常监督——评2分。（3）总体而言，能衡量和承担其本身行为及决定所引致的后果——评3分。（4）在执行职务时高度尽责，且总能衡量承担其本身行为及决定所引致的后果——评4分。（5）即使在特别困难的情况下，亦能全面衡量和承担其本身的行为及决定所引致的后果——评5分。

在不断改善工作方面：（1）在各项中，均无意改善工作表现；不认识自身优点与缺点，亦不注重先前约定的改善建议——评1分。（2）在某些指标中，有时愿意改善工作表现，但难以持之以恒——评2分。（3）了解有待改善之处；在大部分指标中，一般都能努力提升个人及专业素质——评3分。（4）不断寻求机会保持和提升个人及专业素质；在各指标中，工作表现有显著改善；对部门的运作起积极作用——评4分。（5）在各项中，自始至终不遗余力地运用、保持、发挥个人及专业素质；其取得的成果有助于所服务的组织单位大大提高工作效益及效率——评5分。

在适应性及灵活性方面：（1）执行职务时，未能注意到情况及环境的特点，且强烈抗拒转变——评1分。（2）难以衡量情况及环境的特点，且未能采取因应转变所需的程序及态度——评2分。（3）执行职务时，能注意到情况及环境的特点；面对转变不会抗拒，且乐于按新要求改变其工作方法及程序——评3分。（4）执行职务时，常能使所采用的办法配合情况及环境的特点；积极面对转变带来的新形势，并在处理工作时引入新的方法、技术及程序——评4分。（5）能衡量情况及环境的特点；总能选用最佳方法、技术及程序，以取得最佳成绩；在转变过程中积极参与，并热衷引入处理工作的新方法——评5分。

在工作上的人际关系方面：（1）经常与所属附属单位或其他附属单位的人员发生严重冲突，使工作气氛变得恶劣，并有损部门的运作——评1分。（2）难以与所属附属单位内外的人员建立和睦关系，有时会引起摩擦，需要上级调解——评2分。（3）善于与所属附属单位内外的人员建立良好关系，有助于营造良好及和谐的工作气氛——评3分。（4）与附属单位内外人员建立良好关系，善于协调各方力量，以取得良好合作效果，并促使工作环境的优化——评4分。（5）与所属附属单位内外的人员建立极良好关系，积极营造良好的工作气氛，并以积极态度处理矛盾——评5分。

在工作岗位的勤谨态度方面：（1）经常不合理缺勤；不遵守办公时间，经常迟到，且无合理解释——评1分。（2）间中有不合理缺勤；亦有不遵守办公时间的情况——评2分。（3）很少缺勤；如有迟到的情况发生，则会致力使部门的工作不受影响——评3

分。（4）在极例外的情况下缺勤；总会设法消除可能引致的不便；从不在可能影响部门正常运作的情况下迟到——评4分。（5）从不缺勤；总会严格遵守办公时间；在有需要的情况下，即使超出每周的既定工作时数，亦乐意工作——评5分。

在工作时间的管理方面：（1）不能善用工作时间，或利用工作时间办私事；在需要工作时，很少乐意工作，导致部门运作出现严重问题——评1分。（2）不善于安排工作时间，不关注部门的运作——评2分。（3）根据部门的需要，合理地以有效益的方式运用工作时间——评3分。（4）以均衡及合理方式安排工作时间，从而取得高效——评4分。（5）合理安排工作时间，使工作时间发挥最佳效益；对于工作量较低的时段，亦善加利用，为部门提供服务——评5分。

澳门公务员的这套绩效考核体系完备、具体、明晰，体现了分类考核的原理，根据不同的岗位特征与要求，设计不同的评价指标权重，绩效考核等级标准客观、清晰，具有较强的操作性。这套指标体系建构和完善的经验值得我们借鉴。

（四）考核注重结果导向

公务员有没有能力和素质？怎么评判？关键要以结果论英雄。公务员的能力再强，素质再高，如果工作没有取得好的绩效，怎么能证明自己呢？西方各国比较注重公务员的绩效结果。当然，重视结果不是不关注过程、状态和能力，只是将结果的要求作为评判过程、能力和态度的标准。美国公务员的绩效考核，要求官员不但要对工作负责，而且要对结果负责。香港公务员考核，自始至终以绩效目标作为标准，这表明他们严格按规章办事的同时也对结果负责。芬兰政府在对公务员进行绩效考核时，运用目标管理的办法，以结果为导向规范公务员的行为，最终实现部门目标。强调结果导向的终极目的就是既要保证公务员工作的积极性和主动性，又要公务员对自己的履职行为的结果和自己服务的工作对象负责。

（五）健全考核的监督机制

公务员的绩效考核应该有监督机制保证公正公平。这种监督机制主要体现在：一是对考核过程的监督，二是公务员的绩效考核如果出现不公平的现象可以申诉。法国公务员如果对自己的考核评价结果认为不公平，可以向同级及上级机关申诉，必要时可以诉诸法律。日本建立了公务员苦情申诉机制，规定：“评价结果公示之后，如果有职员对评价结果或其他人事评价相关事项有意见（苦情），实施权者须根据内阁府令的相关规定，恰当的予以处理。”苦情相谈及苦情处理在人事评价实施规程中有详细规定。对苦情投诉情况，应当审查评价结果是否适当，如果认为不适当，实施权者需进行再评价和再调整。职员基于不正当利益的申诉将不被处理。美国《工作考绩法》规定，公职人员如果对考绩不服，可向考绩委员会或者复审委员会申诉，后者受理后进行审查并给出最后裁决，不得再有改变。德国的公务员如果对绩效考核的结果不服，既可以向职员协议会申诉，也可依据法律提出控告。新加坡公务员如果对年终考核结果不服，可以向服务机关或公共服务署申诉。西方各国建立的这种申诉控告制度保障了公务员的合法权利，纠正了考核过程中的违法或者不公行为，值得我国借鉴。

（六）用好用足考核结果，充分发挥考核的激励作用

发达国家或地区在对公务员进行考核时，不是为了考核而考核，而是把考核与职位分类制、升降、奖惩、培训等作为一个系统进行考虑。他们从公务员自身的需要制定评估方针政策，把公务员的潜能开发、绩效提高与个性发展列入考核的项目中来，把考核结果公开地用于满足公务员个人发展的各个方面，从而最大限度地发挥公务员绩效考核的激励作用。这一点值得我们很好地借鉴。所以在对公务员进行绩效考核时要按照一定的程序对公务员进行奖惩、培训、职务晋升、晋级增资以及职位调整，将考核结果与增资晋档、提拔、培训等有机结合，使考核成为增进组织绩效的一种手段。通过这种结合，可以鼓励公务员特别是领导干部将自己的主观性和创造性都倾注于工作本身，从而使整个组织迸发出更大的活力。

（本章完）