第二节 议行合一：人民代表大会制度与民主集中制

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是国家“决策—执行”机制民主化、法治化、科学化的重要保证。

一、人民代表大会制度是我国的政权组织形式

《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

1949年9月，中国人民政治协商会议召开第一届全体会议，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，并通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。根据这两个法律，建立了人民民主的国家机构，奠定了新中国治理的重要基础。

《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人大召开前，中国人民政治协商会议的立法职权包括：制定或者修改中国人民政治协商会议共同纲领；制定或者修改中国人民政治协商会议组织法；制定或者修改中华人民共和国中央人民政府组织法。《中华人民共和国中央人民政府组织法》是规定中央国家政权机关组织与活动的基本法律。该法详细规定了中央人民政府各机构的组织、职权、活动方式及构成原则。中央人民政府的组织体制是中央人民政府委员会行使国家权力，由它组织政务院，作为国家的最高行政机关；组织人民革命军事委员会，作为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院及最高人民检察署，作为国家的最高审判机关和最高检察机关。

从1953年开始，我国国民经济从恢复到大规模有计划的建设时期，中央在提出过渡时期总路线的同时，提出今后“要逐步实行比较完备的人民民主的法制，来保护和促进社会生产力的进一步发展”。并提出，“应该加强全体国家工作人员和全体人民的守法教育，加强立法工作和司法工作”。1953年初，中央人民政府委员会决定成立中华人民共和国宪法起草委员会。宪法起草委员会由毛泽东任主席，朱德、宋庆龄等32人任委员。毛泽东在主持制定第一部宪法时说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”1954年9月15日，宪法草案提交全国人民代表大会1200多名代表审议通过，从而确立了新中国的根本政治制度、经济制度和立法、行政、司法体制。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都实行民主集中制。全国人大的立法职权包括：修改宪法；制定法律；监督宪法的实施。在第一届全国人民代表大会第一次会议上，还重新制定了《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》。第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内开始逐渐建立起来。

党的十一届三中全会以后，全面修改宪法就成为当务之急。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上讲话提出，中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议，“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”这实际上为起草1982年宪法确定了重要的指导思想。1980年9月10日，五届全国人大三次会议通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议，并成立了以叶剑英为主任委员的宪法修改委员会。在充分发扬民主的基础上，1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了新宪法。

在加强社会主义法制建设方面，1982年宪法有许多重要改革：明确规定全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。加强了最高国家权力机关常设机关建设，扩大了全国人大常委会的职权。加强地方政权建设。宪法规定，县级以上地方各级人大设常委会，并赋予其保障宪法、法律在本行政区域内实施的职责。1982年宪法，是新中国法治史上的重要里程碑，对推进社会主义法治国家建设起到了极大的推动和保障作用。

从1954年到2014年的60年中，全国人大及其常委会出台的现行有效的法律已有240多部，涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等各个领域。这是人民代表大会制度不可磨灭的贡献，对中国的民主法治建设起着举足轻重的作用，保证和推动了中国特色社会主义事业不断发展。

二、坚持人民代表大会制度，坚持党的领导，有利于科学决策、民主决策

习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实

施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”党的领导，是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证。

在党的领导下，人民代表大会制度不断发展完善。改革开放之初，邓小平就强调，必须始终坚持和完善人民代表大会制度。1987年6月12日，邓小平指出：“一般讲政治体制改革都讲民主化，但民主化的含义不十分清楚。资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”党的十三大按照邓小平的思想，对完善人民代表大会制度进行了全面部署，提出了4项具体任务：一是继续完善人大及其常委会的各项职能，加强立法工作和法律监督；二是要进一步密切各级人大与群众的联系，使人大能够更好地代表人民，并受到人民的监督；三是要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化；四是要完善全国人大常委会和各专门委员会的议事规则和工作程序，加强制度建设。

以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体强调，人民代表大会制度具有自己的优越性，适合中国国情，在任何情况下都要坚持，决不搞西方的议会制度。江泽民指出：“人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作、政治协商制度以及民族区域自治制度，适合中国国情，鲜明地体现了有中国特色社会主义民主政治的本质和特点，具有自己的优势和强大生命力。任何时候都不能动摇和削弱和丢掉这些制度，决不能照搬西方政治制度模式。”1990年3月，江泽民在《坚持和完善人民代表大会制度》的讲话中指出：“人民代表大会应当成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道。当好人民代表，第一，要联系群众；第二，要善于把群众正确的意见带到上面来；第三，对明显不正确的意见，要敢于坚持原则，站在人民利益的立场上，去进行耐心解释和说服。现在全国各级人大代表有近四百万人，这是一支很重要的力量，要充分发挥他们联系人民群众的桥梁作用。”1992年10月党的十四大报告指出：进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能，更好地发挥人民代表的作用。1997年9月在党的十五大的报告中，江泽民明确指出：我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。2002年11月，党的十六大报告进一步指出：坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构。

从党的十六大到十八大，以胡锦涛同志为总书记的党中央，为坚持和完善人民代表大会制度进行不懈努力。2004年9月，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中指出：“50年来的历程充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，同国家和人民的命运息息相关。”“我们把直接选举人民代表大会代表的范围扩大到县，实行普遍的差额选举制度；完善全国人民代表大会常务委员会的职权，规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会共同行使国家立法权，共同监督宪法实施，并加强全国人民代表大会常务委员会的组织建设；在县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，赋予省级人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的职权。”在党的十七大报告中，胡锦涛论述了人民代表大会制度完善的主要举措：支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构等，这对于坚持和完善人民代表大会制度起到了重要的推动作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”的战略布局，集中体现了以习近平同志为核心的党中央治国理政、开创事业发展新局面的战略思想和战略部署，具有重大统领和指导意义。党的十八届三中全会《决定》对全面深化改革作出了战略部署，党的十八届四中全会《决定》对全面推进依法治国作出顶层设计和总体部署，党的十八届五中全会对未来五年的发展作了总体规划和战略部署，党的十八届六中全会对全面从严治党作出了战略部署。作为国家权力机关，各级人民代表大会不断加强同人民群众的联系，倾听人民呼声、回应人民期待，为人民履职、为人民服务，自觉接受人民监督，广泛汇聚推动党和国家事业发展的强大正能量。人民代表大会制度得到新的发展。

三、民主集中制是人民代表大会制度的组织原则和独特优势

中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约，只对人民负责，受人民监督。中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，有权选举、决定、罢免国务院、最高人民法院、最高人民检察院的负责人。全国人民代表大会对人民负责，受人民监督。国务院、最高人民法院和最高人民检察院均就自己的工作向全国人民代表大会和它的常务委员会负责，并接受其监督。

邓小平在1987年4月16日会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中指出，“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆

不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”2004年9月，胡锦涛指出：“人民代表大会制度保证了国家机关协调高效运转。人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力，实行民主集中制，集体行使职权，集体决定问题；国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生、对它负责、受它监督，合理分工、协调一致地工作，保证了国家统一有效地组织各项事业。”人民代表大会与西方议会的本质区别，因此人大代表与西方议员也就有本质区别。“我们的全国人大代表，来自各地区、各民族、各方面，人口再少的民族也至少有一名代表，具有广泛的代表性，不像西方议员是某党某派的代表。我们的人大代表，生活在人民中间，同人民群众保持密切联系。我们的人大代表，有各自的工作岗位，对党和国家的方针政策、宪法法律的贯彻实施情况体会最深刻，对现实生活中的实际问题了解最深入。我们的人大代表，是通过会议的方式依法集体行使职权，而不是每个代表个人直接去处理问题，各级人大常委会办事机构是代表的集体参谋助手和服务班子。”我们必须坚持人民代表大会制度，走中国特色社会主义政治发展道路。

我国的人民代表大会是由各方面代表组成的、具有广泛代表性的，是党和国家联系人民群众的重要桥梁，也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的主要民主渠道。根据全国人大常委会委员长张德江2016年3月9日向十二届全国人大四次会议作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》：2015年大会主席团交付有关专门委员会审议的521件代表议案，已全部审议完毕。有关专门委员会在审议过程中，认真研究采纳代表意见，及时提出了议案审议结果报告。2015年大会期间代表提出的8239件建议、批评和意见，有关部门已经办理完毕并答复了代表。国务院常务会议专门听取国务院部门办理代表建议工作情况汇报，提出明确要求。各承办单位加强与代表的直接沟通，注重改进自身工作，推动有关问题解决。另据《关于第十二届全国人民代表大会第四次会议代表提出议案处理意见的报告》，到2016年3月11日12时大会规定的代表提出议案的截止时间，共提出议案462件。其中，有关立法方面的442件，有关监督方面的14件，有关决定事项方面的6件。以代表团名义提出12件，代表联名提出450件。2016年代表提出的议案，绝大多数为法律案。其中涉及制定法律的209件，占47.29%，修改法律的228件，占51.58%。内容主要集中在以下几方面：“一是在完善社会主义市场经济法律制度方面，围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，着力提高经济社会发展和市场经济运行的法治化水平，提出编纂民法典，制定民法总则、电子商务法、资产评估法、社会信用管理法，修改反不正当竞争法、中小企业促进法、农村土地承包法、农民专业合作社法、预算法、标准化法、安全生产法、商标法、专利法、证券法、税收征收管理法、消费者权益保护法，统筹修改中国人民银行法等，改革金融监管制度。二是在发展社会主义民主政治方面，围绕坚持和完善人民代表大会制度、完善基层民主制度、完善司法体制，提出修改代表法、人民法院组织法、人民检察院组织法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、行政诉讼法、行政复议法等法律。三是在切实保障和改善民生方面，围绕加强和创新社会治理，提出制定学前教育法、基本医疗卫生法、中医药法、社区矫正法，修改民办教育促进法、职业教育法、食品安全法、药品管理法、红十字会法、收养法、未成年人保护法等法律。四是在坚持绿色发展，促进生态文明建设方面，围绕构建最严格的生态环境保护制度，加大生态环境保护力度、解决生态环境领域突出问题，提出修改循环经济促进法、水污染防治法、土地管理法、海洋环境保护法、野生动物保护法、渔业法、森林法、水法、海岛保护法等法律，制定土壤污染防治、土壤环境保护、生态补偿、湿地保护等方面的法律。五是在深化文化体制改革方面，围绕健全现代文化市场体系，加强市场监管，传承发展优秀传统文化，就公共文化服务保障、文化产业促进、公共图书馆、古都保护、国家传统村落保护、国家历史文化名城名镇保护、民族民间传统文化保护、古籍保护等提出制定法律的议案。六是在推进反腐败立法方面，提出制定国际刑事司法协助法、反腐败法、贿赂犯罪法，修改刑法中行贿受贿犯罪有关规定。同时，在加强法律监督方面，代表提出14件议案，要求对食品安全法、环境保护法、道路交通安全法、促进科技成果转化法、安全生产法、未成年人保护法以及教育领域有关法律的实施情况进行执法检查。”由此可见，代表意见的广泛性和针对性，同时也说明我国的人民代表大会制度是科学高效的制度安排。

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”人民代表大会制度实行民主集中制，有利于使广大人民群众形成共同的理想信念，有利于克服彼此的分歧，凝聚成一股强大的建设社会主义的力量；有利于以民主的方式充分反映人民的要求、集中人民的意志、维护人民的利益。同时，民主集中制也有利于防止西方政治体制中的“互相牵扯，议而不决，决而不行”的局面，可以集中力量办大事，提高工作质量，形成高的总效率；有利于形成集体领导，防止决策重大失误。

总之，人民代表大会制度这种国家政权组织形式，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，从制度上保证了中国特色社会主义事业发展的速度和效率。

（本章完）